Что такое бюджетное правило в россии
Минфин отверг возможность отмены бюджетного правила на фоне пандемии
Никакой отмены бюджетных правил не обсуждается, заявил сегодня журналистам министр финансов Антон Силуанов. Оно хорошо себя зарекомендовало, в том числе как механизм снижения зависимости курса рубля от нефти, подчеркнул он. «Ни о какой отмене не может быть и речи», — подчеркнул министр, добавив, что параметр цены нефти в бюджетных правилах точно пересматривать не планируется.
Он сказал, что в текущем году планируется увеличить объем заимствований по сравнению с параметрами бюджета, утвержденными в соответствии с правилами. «У нас ожидается значимое недопоступление ненефтегазовых налогов, необходимо направить дополнительные ресурсы на антикризисные меры», — указал Силуанов.
О том, что правительство может приостановить бюджетное правило до конца 2021 года, ранее сообщило агентство Bloomberg со ссылкой на двух человек, знакомых с такими планами. О возможности временной отмены бюджетного правила 20 мая также сообщил «Коммерсантъ», а до этого «Интерфакс» написал со ссылкой на одну из версий общенационального плана по нормализации деловой жизни, подготовленную Минэкономразвития, что бюджетные правила могут быть временно смягчены.
В правительстве рассматривают различные варианты корректировки бюджетного правила, следует из публикаций в СМИ. Bloomberg не приводит деталей заморозки, но отмечает, что временный отказ от правила позволит потратить больше денег на стимулирование экономики. РБК писал в начале апреля, что потенциальные объемы фискального стимулирования экономики существенно сдерживаются жесткой конструкцией бюджетного правила.
Какие варианты есть у правительства
Однако, как заявил сегодня Силуанов, Минфин не планирует ни пересматривать базовую цену нефти в бюджетном правиле, ни отменять ограничение предельных расходов параметрами бюджетных правил. При этом в теории возможно временное расширение компонента 0,5% ВВП, который был добавлен в формулу предельных расходов в 2019 году. «Можно будет подумать над тем, чтобы частично временное снижение ненефтегазовых доходов покрыть за счет дополнительных заимствований в 2021 году», — сказал министр.
Бюджетное правило — тесно взаимосвязанный набор норм, разумно ожидать, что если их применение будет приостановлено, то все вместе, считает заместитель директора группы суверенных рейтингов и макроэкономического анализа АКРА Дмитрий Куликов. Расширять использование ФНБ за пределы только покрытия выпадающих нефтегазовых доходов не выглядит абсолютно необходимым, хотя в случае ухудшения конъюнктуры вероятность этого повысится, утверждает он.
Почему возник вопрос о приостановке бюджетного правила
В настоящее время общий объем поддержки российской экономики, заявленный правительством, оценивается примерно в 3% ВВП. Это существенно меньше, чем в большинстве развитых стран. Полномасштабная антикризисная политика невозможна без смягчения или временной заморозки действующих бюджетных правил, отмечали в апреле экономисты Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования. Там оценили, что заморозка бюджетного правила позволила бы высвободить дополнительные расходы бюджета на сумму 3,3 трлн руб. (1,6 трлн за счет дополнительных госзаимствований и 1,7 трлн за счет дополнительного использования ФНБ). Но министр финансов повторил в недавнем интервью «Ведомостям», что необходимости что-то делать с бюджетным правилом нет.
Дефицит федерального бюджета в 2020 году составит от 4 до 6% ВВП, или 4,3–6,4 трлн руб., следует из оценок Минфина, Минэкономразвития и ЦБ.
В российском бюджетном правиле по какой-то причине не было заложено явных освобождающих оговорок (escape clauses), которые есть в фискальных правилах других стран. Такие положения разрешают временно отклониться от правила в случае редких и чрезвычайных обстоятельств (например, глобальный финансовый кризис). При наличии такой оговорки в России временно отступить от бюджетного правила было бы легче. В зависимости от глубины потенциального вмешательства в правило для изменений может понадобиться парламентская процедура внесения поправок в Бюджетный кодекс.
Приостановка бюджетного правила окажет чистое положительное влияние на курс рубля, отмечают в обзорах Bank of America Merrill Lynch и ING. При потенциально более широком использовании ФНБ Центробанк может увеличить продажи иностранной валюты на рынке в обмен на рубли, утверждают они.
Fitch предсказало ослабление бюджетного правила в России
Российское правительство временно ослабит бюджетное правило, служащее оплотом фискальной стабильности с 2017 года. Ограничения, накладываемые правилом на величину общих бюджетных расходов, будут смягчены, однако другие параметры бюджетного правила — цена отсечения и правила использования ФНБ — затронуты не будут, говорится в обзоре рейтингового агентства Fitch Ratings «Ответ России на коронакризис позволит сохранить ее кредитные преимущества» (есть у РБК).
Еще в мае министр финансов Антон Силуанов заявил, что о пересмотре (приостановке, отмене) бюджетного правила речи не идет. В то же время он подтвердил, что в этом году Минфин увеличит госзаимствования относительно первоначального плана. Как отмечал РБК, из этого следует, что возможно временное увеличение фиксированного компонента в 0,5% ВВП (так называемый первичный структурный дефицит) в формуле предельных расходов, что позволит нарастить расходы в этом году сверх бюджетного правила.
Именно это и ожидает Fitch: в его докладе говорится, что первичный структурный дефицит, определяемый как разница между непроцентными расходами бюджета и доходами (без учета дополнительных нефтегазовых доходов), увеличится в 2020 году с 0,5 (зафиксировано по бюджетному правилу) до 1,9% ВВП. Это позволит дополнительно потратить примерно 1,5 трлн руб., которые будут полностью профинансированы дополнительными заимствованиями.
Изменение бюджетного правила и рейтинг России
Минфин официально не объявлял о временном ослаблении бюджетного правила в части предельных расходов. Но замминистра финансов Алексей Моисеев 24 июня подтвердил на онлайн-конференции «Ренессанс Капитала», что Минфин будет вынужден отклониться от бюджетного правила на два года, а вернется к нему в 2022 году. В 2021 году бюджетные расходы будут зафиксированы на уровне мартовских поправок в бюджет 2020 года (19,7 трлн руб.) — это предложение было включено в общенациональный план восстановления экономики, представленный в начале июня. Таким образом, в 2021 году бюджетное правило также, скорее всего, будет нарушено, поскольку предельный уровень расходов предлагается установить без учета ненефтегазовых доходов и базовых нефтегазовых доходов. Fitch ожидает возвращения к первичному структурному дефициту в 0,5% ВВП к 2022 году. В Минфине России не стали комментировать доклад агентства.
Fitch отмечает, что бюджетное правило было ключевым фактором, повлиявшим на решение повысить суверенный кредитный рейтинг России в августе 2019 года. Временное смягчение правила «сохранит достижения России на почве макрофинансовой стабильности» и не приведет к существенному ослаблению суверенного баланса активов и пассивов. Однако если модификации бюджетного правила продолжатся, это может породить неопределенность относительно устойчивости и надежности фискальной модели, предупреждает агентство. В 2018 году Россия уже подкорректировала бюджетное правило, добавив компонент в 0,5% ВВП, позволивший увеличить расходы на инфраструктуру.
Fitch оценивает стоимость антикризисной программы России в 2,9% ВВП (около 3,1 трлн руб.), из которых 0,5% ВВП приходится на гарантии по кредитам. Но дополнительные расходы 2020 года будут ниже — порядка 1,7% ВВП, поскольку правительство частично задействовало перераспределение уже утвержденных расходов (Минфин сообщал о 600 млрд руб. изысканных таким способом средств). При этом Fitch не успел учесть последние решения президента Владимира Путина, который 23 июня объявил о повторных выплатах семьям с детьми, а также об ослаблении налоговой нагрузки на IT-отрасль. Только выплаты на детей потребуют дополнительных расходов на 274 млрд руб., сообщал Минтруд; налоговый маневр в IT, в свою очередь, приведет к сокращению доходов бюджета. Fitch оценивает, что дефицит федерального бюджета в 2020 году составит 4,6% ВВП, но с учетом новых решений Путина он точно превысит 5% ВВП — соответственно, понадобится больше дополнительных заимствований, отклонение от бюджетного правила будет больше, чем ожидает агентство.
Бюджетное правило РФ: поменять, не меняя
(Рейтер) Российские власти пытаются обойтись малой кровью при правке бюджета в условиях падения доходов и роста антикризисных трат на фоне пандемии и низких нефтяных цен, допуская смягчение бюджетного правила с помощью временных юридических заплаток.
Многие экономисты призывали власти приостановить действие правила, предупреждая, что жесткая бюджетная политика, особенно на этапе выхода экономики из кризиса, будет иметь серьезные негативные последствия для экономики.
Однако аналитики говорят, что поскольку Минфин начал считать базовые нефтегазовые доходы без учета падения добычи и экспорта нефти из-за сделки ОПЕК+, компенсируя недополученные доходы из Фонда национального благосостояния, фактическая цена отсечения, которая влияет на объем валютных интервенций и соответственно использование или пополнение ФНБ, уже выросла.
Бюджетное правило предписывает перечислять в ФНБ дополнительные нефтегазовые доходы при ценах на нефть выше цены отсечения ($42,4 за баррель в 2020 году плюс 2% ежегодно) и тратить эти средства при более низких ценах для замещения выпадающих доходов. Для этого Минфин с помощью ЦБР покупает или продает валюту на рынке.
Минфин при расчете нефтегазовых доходов не учитывает падение добычи и экспорта нефти из-за сделки ОПЕК+, компенсируя недополученные доходы из ФНБ, и такой же принцип хочет сохранить в 2021 году для определения предельного уровня расходов, сообщил на прошлой неделе замминистра финансов Владимир Колычев.
Чем выше объем базовых нефтегазовых поступлений, тем больше будет их отклонение от фактических доходов, соответственно, Минфин либо будет больше продавать, либо меньше покупать валюты в зависимости от цены нефти, отметила Донец.
С точки зрения валютного курса это будет означать более крепкий рубль, чем мог бы быть при других интервенциях. По оценке Донец, в 2020-2021 годах рубль окажется крепче на 2-3% по сравнению с тем, что было бы, если бы Минфин не делал корректировку на сделку ОПЕК.
Минфин считает, что говорить об изменении цены отсечения «не совсем правильно».
При этом он признавал, что если объемы добычи снижаются, под это «должны подстраиваться и бюджет, и вся экономика».
Способ зафиксировать корректировку на объемы, как предложил Минфин, хорош тем, что он временный и вряд ли перейдет за горизонт более 2 лет, тогда как вариант с изменением формальной цены отсечения был бы более шаткой конструкцией, считает Донец.
К тому же новость о повышении цены отсечения, даже если было бы четко прописано, что это всего на 2 года, вызовет совсем другое отношение иностранных инвесторов к фискальному риску в РФ, отметила она.
Международное рейтинговое агентство Fitch писало в конце июня, что временное смягчение Россией бюджетного правила в части увеличения расходов не повредит прогрессу в улучшении макроэкономической стабильности и снижению зависимости от цен на нефть.
Правительство пытается занять сверхоборонительную позицию перед началом бюджетного процесса, «когда нужно показать, что мы делаем все возможное, а больше денег нет, хотя они могут по факту и быть», говорит Тихомиров.
К тому же сохраняется множество неопределенностей.
Бюджетное правило жестко регламентирует величину расходов, которые не могут превышать объема ненефтегазовых доходов, доходов от нефти и газа при базовой цене нефти, процентных расходов на обслуживание долга (около 1% ВВП). С 2019 года в сумму предельных расходов также включается надбавка на реализацию обещанных Владимиром Путиным нацпроектов в размере 585 миллиардов рублей, или 0,5% ВВП, которые Минфин покрывает за счет заимствований.
Чтобы вписаться в бюджетное правило в условиях обвала нефтяных цен, сокращения добычи нефти и падения доходов из-за снижения экономической активности властям пришлось бы резко сокращать расходы.
Владимир Тихомиров из БКС называет бюджетный дефицит 5% ВВП достаточно умеренным уровнем в сравнении со многими другими странами.
Наталья Орлова из Альфа-банка придерживается более умеренных ожиданий на расходы казны в текущем году, так как большая часть из запланированных антикризисных мер уже были учтены в бюджетных расходах.
Донец считает, что рост бюджетных расходов поддержит экономику, оценивая совокупный вклад фискального стимула в рост ВВП в 2020 году до 2 процентных пунктов.
Правда, в следующем году России, вероятно, придется опять затянуть пояса, несмотря на смягчение правила.
В общенациональном плане восстановления экономики говорится, что уровень предельных расходов в 2021 году будет ограничен параметрами бюджетных ассигнований 2020 года, утвержденных в трехлетнем бюджете, то есть на уровне 19,7 триллиона рублей.
Нефть — не указ: на что поменять бюджетное правило
Российская экономика нуждается в новой контрциклической политике, которая должна будет лучше защищать от колебаний мировых рынков. С таким предложением выступили эксперты Высшей школы экономики (ВШЭ) в своем докладе. Нынешняя система, построенная вокруг бюджетного правила, является недостаточно гибкой и может угрожать устойчивости бюджета в будущем. Зарубежная практика, однако, не всегда способна предоставить готовые рецепты.
Суть контрциклической экономической политики заключается в том, что государственные учреждения сдерживают экономику от чрезмерного перегрева, а в период спада усиливают поддержку экономического роста. В области монетарного регулирования речь обычно идет о повышении или снижении ставок, чтобы контролировать инфляцию или, наоборот, возвращаться к траектории роста. Меры фискального регулирования применяются реже и, как правило, в странах, зависимых от экспорта какого-то энергоресурса.
После кризиса 2008 года рост экономики замедлился, Стабфонд был разделен на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, а большая часть запасов была потрачена. Особенно значительные издержки были понесены в кризис 2014 года, связанный с катастрофическим обвалом цен на нефть.
Таким образом, новое бюджетное правило оградило экономику от даже более скромных колебаний конъюнктуры, нежели в 2000-е годы, когда цены на нефть могли меняться в 4–5 раз в течение нескольких месяцев. Однако поэтому оно подверглось особенно сильной критике, связанной с низкими темпами роста в российской экономике в последние пять лет. За увеличение государственных расходов агитировал даже глава Счетной палаты Алексей Кудрин, который был одним из создателей самой первой «кубышки» — Стабфонда.
Кроме того, впервые за последние десятилетия нефтегазовый экспорт (включающий в себя как сырую нефть и газ, так и нефтепродукты) составил менее половины от всего объема российских поставок за рубеж. В то же время бюджетное правило, завязанное именно на нефтяные цены, препятствовало антикризисным расходам, которые в России, если считать их от объема ВВП, оказались в числе самых низких в мире, во всяком случае среди крупных экономик.
Эксперты ВШЭ отмечают, что рост бюджетных расходов в ближайшие два года сменится их сокращением, опять же, в рамках современного понимания контрциклической политики. Между тем до полноценного роста, грозящего перегревом экономики, сейчас далеко. В связи с этим в докладе констатируется необходимость пересмотреть концепцию. «Например, включить в нее дополнительный показатель, который будет положительным при депрессивной динамике базовых отраслей (а также ВВП и других индикаторов) и отрицательным — при хорошей динамике (т.е. учитывать не только цены на нефть, но и другие факторы, влияющие на экономическую активность). Также было бы целесообразно разработать сравнительно широкий комплекс антикризисных мер с лимитом финансирования, к которым правительство могло бы оперативно прибегать при наступлении экономических кризисов, чтобы уменьшить сроки предоставления поддержки за счет сокращения процедур согласования», — считают специалисты ВШЭ.
Каким может быть этот показатель? По мнению управляющего директора по макроэкономическому анализу и прогнозированию «Эксперт РА» Антона Табаха, зависит он лишь «от богатства фантазии дизайнеров».
— Налоговые поступления, или наоборот циклические расходы, объемы в ключевых отраслях… вопрос, как это будет биться с бюджетными целями. Для стран, сильно зависимых от одного товара, механизмы стерилизации неизбежны, вопрос в том, насколько они реализуемы и просты. То же хеджирование мексиканского экспорта через биржевые фьючерсы оказалось довольно бестолковым.
Старший научный сотрудник Лаборатории исследований бюджетной политики Института прикладных экономических исследований (ИПЭИ) РАНХиГС Сергей Белев считает, что нужно обратить внимание на доходы, не относящиеся к нефтегазовым.
— Согласно правилу, лимит государственных расходов определяется как сумма трех компонентов — расходов на обслуживание государственного долга, базовых нефтегазовых и ненефтегазовых доходов. Основная проблема России в этот кризис была в падении последних.
По его словам, чтобы не проседать, необходимо для ненефтегазовых доходов повторить идею с разделением на компоненты.
— Тогда одна часть доходов может использоваться для обслуживания госдолга, а вторая пойдет на финансирование остальных расходов. Как раз для этого потребуется определить показатели, в привязке к которым и пройдет разделение доходов. Такая политика давно применяется за рубежом, например в Чили, Швейцарии, Германии. В частности, они используют методики разделения доходов на циклическую и трендовую составляющие.
Правило с оговоркой: стоит ли повышать цену отсечения российской нефти
Спад в российской экономике, связанный с пандемией, вызвал новую волну предложений о корректировке ограничивающего расходы бюджетного правила. Действительно ли назрели такие реформы?
Европейский опыт
Модификации бюджетных правил происходят регулярно. Последствия кризисов, изменение экономических реалий или целей развития оказываются важнее стабильных, но неэффективных бюджетных конструкций. Знаменитые Маастрихтские критерии, определяющие предельные уровни дефицита и госдолга в странах Евросоюза, не пересматривались с момента их введения, однако с тех пор в ЕС произошло несколько крупных реформ фискальной политики. Они среди прочего установили ориентиры по среднесрочным уровням структурного дефицита и расходов, которые стали ядром бюджетного планирования. Аналогичные изменения происходили и в других странах, в том числе и развивающихся.
Но периодический пересмотр бюджетных правил не повышает доверие к экономической политике, поэтому в процессе реформирования стараются повысить устойчивость всего механизма. Один из способов — сделать так, чтобы правила лучше учитывали стадию экономического цикла. Это позволяет не снижать расходы бюджета в условиях спада, а в период роста избегать чрезмерного расходования средств.
Однако во время сильных потрясений этого бывает недостаточно. Для таких случаев в законодательстве предусмотрены специальные оговорки (escape clauses), регламентирующие условия, при которых действие бюджетных правил может быть полностью или частично приостановлено, например, масштабный экономический кризис или стихийные бедствия.
Именно такой опцией решили воспользоваться в ЕС. В конце марта Еврокомиссия применила так называемую общую оговорку (general escape clause), а пандемию классифицировала как событие вне контроля правительства. Применение этой оговорки позволит странам ЕС отклониться от своей среднесрочной цели по уровню структурного дефицита и приведет к росту государственного долга. По оценке МВФ, к концу 2020 года госдолг стран еврозоны может вырасти с 84 до 97% ВВП. Важно отметить, что эта оговорка была включена в законодательство еще во время реформы бюджетных правил ЕС в 2011 году, когда старались учесть уроки кризиса 2008–2009 годов. На практике она ни разу не применялась.
Развилка для России
Российские бюджетные правила, модифицируемые с 2018 года (в тестовом режиме с 2017-го), также стали более структурными. Была выбрана достаточно консервативная базовая цена на нефть, что позволило утроить объем резервов в ФНБ. По данным Минфина России, если на начало 2018 года размер фонда составлял 3,6% ВВП, то на 1 апреля 2020 года — 11,3% ВВП, или 12,9 трлн руб. (из которых 9,8% ВВП — ликвидная часть, хранящаяся в Банке России). Механизм бюджетного правила позволит выполнить, несмотря на падение доходов, все расходные обязательства государства в этом году. Действие правила направлено не только на бюджет, но и на стабилизацию валютного рынка, что усиливает его контрциклический эффект. Новая версия правила позволила снизить чувствительность рубля к колебаниям цен на нефть. В апреле 2020 года среднемесячный курс рубля упал относительно февральского уровня на 15%, тогда как во время обвала нефтяных цен в октябре—декабре 2014 года девальвация составила более 26%.
Тем не менее экономисты не раз (и до пандемии, и уже во время подготовки антикризисных мер) предлагали внести новые изменения в механизм бюджетного правила. В первую очередь предлагалось повысить базовую цену на нефть, что на практике означает расширение расходов. Стоит заметить, что, если бы такое повышение произошло до кризиса, мы бы сейчас располагали меньшим объемом резервов. В нынешней ситуации изменение цены отсечения просто лишит правило экономического смысла: придется повышать структурную цену на нефть (то есть ее ожидаемый долгосрочный уровень) в период рекордно низких рыночных котировок. Когда кризис закончится, возникнет соблазн оставить цену на повышенном уровне, что снизит устойчивость бюджета в случае нового падения экспортных доходов.
Возможные варианты
Какой же должна быть оптимальная политика в отношении бюджетного правила? Можно сформулировать несколько принципов.
Во-вторых, бюджетное правило должно стать более гибким, в особенности в периоды кризисов. С 1 апреля в бюджетное законодательство уже был внесен ряд временных изменений на 2020 год, касающихся источников покрытия дефицита: правительство получило право превысить верхний предел госдолга, установленный на этот год законом о бюджете. Кроме того, если среднемесячная цена на нефть будет ниже базовой, то для финансирования дефицита теперь могут быть использованы средства ФНБ, в то время как в стандартной формулировке в таком случае резервы направлялись только на покрытие выпадающих нефтегазовых доходов.
Далее можно воспользоваться опытом ЕС и предусмотреть возможность приостановления тех или иных требований бюджетного законодательства, формирующих бюджетное правило, в период разрушительных для экономики шоков. Для обеспечения контроля при принятии решения право на приостановку может предоставлять парламент по запросу правительства. Согласно ряду исследований, например работам Майкла Бергмана из Университета Копенгагена и Мартины Гиргил из МВФ, повышение гибкости бюджетных правил в сочетании с надлежащим их исполнением правительством помогает снижать циклические колебания экономики.
В-третьих, усложнение бюджетного правила в последней редакции, а также возможные будущие изменения требуют более прозрачной фискальной политики. Мы видим, как стратегии коммуникаций центробанков по всему миру во многом определяют формирующиеся ожидания инвесторов. Не исключение и Банк России, для которого немаловажным фактором успешного таргетирования инфляции стало повышение открытости, что выражается и в информационных материалах, и публичной активности его официальных лиц, объясняющих те или иные решения.
Возможно, Минфин также мог бы более активно общаться с экономическими агентами для повышения эффективности проводимой политики. Мониторинг внешних факторов и объяснение их влияния на бюджет и валютный рынок через механизм бюджетных правил мог бы благоприятно сказаться на ожиданиях. Для этого необходима формализация процесса коммуникаций, а также разработка и популяризация регулярных аналитических материалов. Широкой общественности важно понимание существующих рисков и перспектив, а также баланса краткосрочных и долгосрочных целей бюджетной политики.