Что такое правовой акт управления
Окраина
Понятие и виды правовых актов управления
Правовой акт управления (административный акт) – одностороннее, основанное на законе юридически властное требование органа власти или его должностного лица, направленное на установление или изменение норм административного права, на возникновение или прекращение административно-правовых отношений в целях реализации функций и задач органов исполнительной власти.
Основные черты правовых актов управления
Требования, применяемые к акту управления
Виды правовых актов управления
По юридическим свойствам актов управления:
По органу, издавшему акты:
По юридической силе:
По территории действия:
По порядку принятия:
По характеру компетенции:
Процедуры подготовки, издания, реализации и вступления в силу правовых актов управления
Создание правового акта управления осуществляется с помощью следующих стадий:
Правовой механизм оспаривания актов управления
Основанием для оспаривания актов управления является несоответствие акта закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу и нарушение этим актом прав и свобод гражданина, прав и законных интересов организаций или неопределенного круга лиц.
Основными формами оспаривания актов управления являются:
Глава 3. Порядок подготовки правовых актов Управления и их оформление
Глава 3. Порядок подготовки правовых актов
Управления и их оформление
3.1. В Управлении принимаются следующие правовые акты: нормативные правовые акты, индивидуальные правовые акты, правовые акты рекомендательного характера.
Под нормативными правовыми актами понимаются акты, устанавливающие правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные этими актами.
Под индивидуальными правовыми актами понимаются акты, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности конкретных лиц.
Под правовыми актами рекомендательного характера понимаются акты, содержащие рекомендации по установлению правовых норм, прав и обязанностей конкретных лиц.
3.1.1. Глава Управления издает следующие нормативные правовые акты территориального управления:
3.1.2. Руководители структурных подразделений Управления, наделенные правами юридических лиц, издают приказы.
Глава Управления вправе их отменять.
3.3. Для подготовки проектов главой Управления могут создаваться комиссии для осуществления правовой, экономической, материально-технической и иной экспертизы вопросов, относящихся к его компетенции.
3.4. Для направления в машинописное бюро Общего отдела проект представляется в бумажном и электронном виде.
3.4.1. Объем проекта, как правило, не должен превышать трех печатных страниц текста без приложений.
К проекту может прилагаться пояснительная записка или аналитическая справка объемом до трех печатных страниц.
Во вступительной части кратко излагаются мотивы, цели издания проекта. При упоминании правовых актов указывается их N, дата издания, точное наименование акта и органа, его издавшего. Проект может не иметь вступительной части, если содержание распоряжения не нуждается в пояснении.
В распорядительной части с последовательной нумерацией пунктов даются конкретные указания исполнителям о характере и содержании их действий, указываются сроки исполнения.
Текст пунктов распорядительной части излагается в повелительной форме («Обязать», «Поручить» и т.п.).
В случаях когда исполнителем является орган или организация, не подчиненная Управлению, применяется рекомендательная форма («Предложить», «Рекомендовать» и т.п.).
В качестве исполнителей в проекте указываются подчиненные органы или организации без указания фамилии руководителей.
Должностное лицо в качестве исполнителя может быть указано только в случае, если выполнение возлагается на него лично.
Срок исполнения указывается конкретной датой.
При упоминании правовых актов указывается их номер, дата издания и точное наименование акта и органа, его издавшего.
В случае необходимости отмены ранее принятого правового акта указывается орган, издавший акт, дата, номер и наименование или отдельный пункт, подлежащий отмене.
Последний пункт правового акта, как правило, устанавливает ответственного за его исполнение в целом.
В случаях когда правовым актом утверждаются самостоятельные документы (положения, инструкции, планы и т.п., составы комиссий и других коллегиальных органов) либо к акту приобщаются другие документы, они указываются в тексте как приложения.
Приложение должно иметь заголовок, определяющий его содержание, и в правом верхнем углу указание на принадлежность к правовому акту.
Несколько приложений нумеруются.
В тексте распоряжения и приложениях применяются только общепринятые сокращения. Аббревиатуры названий учреждений, ассоциаций, фирм и т.п. расшифровываются, сокращения могут употребляться при повторном наименовании в тексте.
3.4.2. Руководитель (заместитель руководителя) подразделения Управления, подготовившего проект, должен завизировать проект в «Справке о согласовании» (приложение N 1 к Регламенту).
3.5. Проекты подлежат обязательному согласованию (предварительному рассмотрению и аналитической оценке):
— с подразделением (должностными лицами) Управления в соответствии с их компетенцией;
— с конкретными предприятиями, организациями, учреждениями, не являющимися органами государственной власти Санкт-Петербурга, в случаях, когда правовой акт Управления содержит упоминание о них.
3.6. Обязанность по согласованию проекта правового акта Управления возлагается на подразделение Управления, подготовившее проект.
Передача проекта лицом, ответственным за разработку и согласование проекта, другим лицам для получения согласований не допускается.
3.6.1. Согласование проектов осуществляется: визированием должностным лицом подразделения Управления, предприятия (учреждения, организации), осуществляющего согласование в «Справке о согласовании» либо на оборотной стороне первого листа нормативного акта. Визирование производится соответствующим руководителем или его заместителем в пределах компетенции с обязательным указанием даты визирования. Виза согласования может быть в отдельных случаях удостоверена печатью.
3.6.3. При необходимости (значительные по объему замечания и т.п.) согласование оформляется в виде отдельного письма на бланке организации, о чем делается отметка в «Справке о согласовании», с изложением замечаний, предложений, текста изменений, дополнений либо предложений об исключении конкретных положений.
3.6.4. День поступления проекта в подразделение Управления и день согласования проекта в данном подразделении фиксируются в «Справке о согласовании». Своевременное рассмотрение и согласование проектов обеспечивают руководители подразделений Управления, осуществляющих их согласование.
3.6.5. Срок рассмотрения направленного на согласование проекта в подразделениях Управления, а также на предприятиях (в учреждениях, организациях) не должен превышать трех рабочих дней.
3.7. В случае возникновения разногласий при согласовании проекта между подразделениями Управления составляется лист разногласий, к которому в обязательном порядке прилагаются подлинники замечаний, подписанные соответствующими руководителями. Проект правового акта и лист разногласий передаются для разрешения разногласий заместителю главы или руководителю подразделения Управления, вносящему проект правового акта на рассмотрение главы Управления.
Если разногласия незначительны, то они могут быть внесены только в «Справку о согласовании».
Наличие разногласий не является основанием для отказа визирования. Об имеющихся разногласиях указывается в верхнем углу «Справки о согласовании» куратором подразделения, визирующим проект последним. Разногласия по проекту разрешаются главой Управления.
3.8. Полученные при согласовании проекта замечания и предложения учитываются подразделением Управления, разработавшим проект. Если подразделение Управления, разработавшее проект, не согласно с представленными замечаниями и предложениями, оно готовит мотивированное заключение и прилагает его к проекту.
3.9. В случае согласия с представленными замечаниями подразделение, подготовившее проект, вносит в него соответствующие изменения и дополнения.
В случае внесения изменений в проект измененный текст проекта подлежит повторному согласованию (за исключением случаев внесения незначительных изменений технического характера).
3.10. После выполнения требований пункта 3.9 настоящего Регламента текст проекта подлежит повторному визированию руководителем подразделения Управления, разработавшего проект.
3.11. Проект, имеющий согласования, предусмотренные пунктом 3.10 настоящего Регламента, со «Справкой о согласовании», а также с необходимыми приложениями передается в Юридический отдел Управления.
3.11.1. Юридический отдел осуществляет правовую экспертизу проекта на предмет его соответствия законодательству.
3.11.2. По результатам экспертизы в случае обнаружения недостатков Юридический отдел дает заключение с предложениями по их устранению.
Если в результате правовой экспертизы в проекте не выявлено противоречий действующему законодательству, изменений (дополнений) технического характера, начальник Юридического отдела визирует каждый лист и лист согласования проекта.
3.11.3. Проекты, не соответствующие законодательству, представленные с нарушением установленного порядка подготовки или небрежно оформленные, с соответствующим заключением Юридического отдела возвращаются заместителю главы Управления, руководителю подразделения Управления, вносящему проект на рассмотрение главы Управления.
3.12. После визирования в Юридическом отделе до подписания (утверждения) проекта внесение в него изменений не допускается.
3.13. Решение о внесении проекта на рассмотрение главы Управления принимается заместителем главы Управления, руководителем подразделения Управления по результатам согласования проекта в соответствии с пунктами 3.4-3.11 настоящего Регламента путем визирования на первой странице «Справки о согласовании».
3.14. Оформленный в соответствии с требованиями настоящего Регламента проект должен быть завизирован:
лицом, подготовившим проект;
руководителем подразделения, подготовившего проект;
руководителями (заместителями руководителей) согласующих организаций и подразделений Управления;
заместителем главы Управления, вносящим проект на рассмотрение главы Управления, начальником Юридического отдела.
3.15. После полного визирования проекта подготовившее его подразделение передает проект в протокольный сектор, где проверяется:
наличие в тексте указания об отмене, изменении или дополнении действующих правовых актов, если принимаемый правовой акт отменяет действующий или принимается в дополнение (изменение) к действующему акту;
соблюдение требований Регламента и Инструкции по делопроизводству;
правильность наименования организаций-исполнителей;
правильность оформления представленных проектов;
наличие приложений, указанных в тексте;
наличие указания о контроле;
правильность составления списка согласования, наличие всех необходимых согласований или листа разногласий;
При соответствии проекта всем выше указанным требованиям титульный лист распечатывается в машинописном бюро на бланке и материал передается на рассмотрение главы Управления.
В случае необходимости доработки проект возвращается составителю для проведения необходимых изменений и дополнений.
3.16. Распоряжения (в т.ч. принятые на коллегии) и приказы главы Управления подписываются главой Управления или исполняющим его обязанности.
3.17. После подписания главой или исполняющим обязанности главы Управления акт поступает в протокольный сектор, где ему присваивается номер и дата, в трехдневный срок обеспечивается его тиражирование, заверение и рассылка в соответствии со списком, внесение в электронную базу данных. Рассылка определяется составителем проекта и может быть дополнена начальником протокольного сектора.
Доступ к базе данных «Распоряжения» определен приказом главы Управления от 12.03.2003 N 90-п.
Один экземпляр копий всех издаваемых распоряжений направляется в Прокуратуру Кировского района.
Два экземпляра копий распоряжений нормативного, организационно-распорядительного характера, а также правовых актов, касающихся расходования средств бюджета или распоряжения имуществом Санкт-Петербурга, в течение двух рабочих дней после их регистрации направляются с сопроводительным письмом в Административный комитет Канцелярии Администрации Санкт-Петербурга.
Юридический отдел включает в сопроводительное письмо предложения о внесении в реестр и официальном опубликовании конкретных нормативных актов, подлежащих официальному опубликованию.
Руководители подразделений Управления, самостоятельных структурных подразделений и подразделений двойного подчинения массовую рассылку распоряжений в подведомственные организации осуществляют самостоятельно.
Распоряжения по наиболее важным вопросам публикуются в районной газете, направляются в библиотеку МУ «УДС», доводятся до сведения населения другими средствами массовой информации.
Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
Что такое нормативный правовой акт
Что такое нормативный правовой акт
Нормативный правовой акт (НПА) — это официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение и отмену правовых норм.
Важно: пока нормативно-правовой акт не опубликован, он не имеет силы. Могут быть прописаны разные сроки — например, конкретная дата или указание на то, через сколько дней акт вступает в силу. Есть специальные места опубликования НПА. Для федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания, актов Президента Российской Федерации, актов Правительства Российской Федерации это — «Российская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации», а также портал pravo.gov.ru.
В России есть иерархия нормативных правовых актов в зависимости от их юридической силы:
Это Основной закон государства, особый НПА, имеющий высшую юридическую силу. Нормативные акты, стоящие ниже по иерархии, не могут противоречить Конституции. Кроме того, в 2020 году в Конституцию были внесены поправки, по которым не соответствующие российской Конституции международные договоры РФ не подлежат введению в действие и применению.
2. Международные договоры
Являются частью правовой системы России (ст. 15, п. 4). Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
3. Федеральные конституционные законы и федеральные законы (в том числе кодексы)
По предметам федерального ведения принимаются ФКЗ и ФЗ, имеющие прямое действие на всей территории нашей страны. По предметам совместного ведения РФ и субъектов издаются ФЗ и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов.
Федеральный конституционный закон в иерархии выше, чем ФЗ — федеральные законы не должны противоречить федеральным конституционным законам.
ФКЗ принимаются в соответствии с Конституцией по вопросам, в ней предусмотренным. Например, режим военного положения и изменение статуса субъекта РФ определяются федеральным конституционным законом.
Кодекс — это большой федеральный закон, систематизирующий нормы в какой‑то отрасли. Например, в РФ есть Уголовный, Гражданский, Трудовой, Семейный, Земельный, Таможенный, Налоговый, Лесной, Воздушный и другие кодексы.
Кстати, о том, как инициатива становится законом, вы можете почитать здесь.
4. Федеральные подзаконные правовые акты:
5. Конституции (уставы) субъектов Федерации
Наша страна — федеративное государство и состоит из 85 равноправных субъектов. У этих республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных округов и одной автономной области есть свои конституции (уставы). Они должны соответствовать Конституции РФ.
6. Законы субъектов Федерации
Законодательство субъектов также должно соответствовать Основному закону страны, а также не противоречить ФКЗ и ФЗ.
7. Подзаконные правовые акты субъектов Федерации
Это нормативные акты, издаваемые органами власти субъектов Федерации. Как и все остальные НПА, они должны соответствовать Конституции.
На уровне муниципальных образований существуют решения муниципального образования.
А. Ермолаева. Понятие правового акта как официального документа
доцент Поволжской академии государственной службы
ПОНЯТИЕ ПРАВОВОГО АКТА КАК ОФИЦИАЛЬНОГО ДОКУМЕНТА
Правовой акт представляет собой отражение определенной формы деятельности государства, его органов и должностных лиц. Он обладает государственно-властным характером и обязателен для тех, кому адресован.
Функции правового акта, как официального документа подразделяются на общие и специфические.
Социальная функция: правовой акт является социально значимым объектом, поскольку любой документ порожден той или иной социальной потребностью. Посредством правовых актов регулируются общественные отношения, касающиеся конкретных социальных групп.
К числу специфических функций рассматриваемой категории документов относятся функция исторического источника и правовая функция.
Правовой акт выступает в качестве источника исторических сведений о развитии общества. В частности, правовые акты органов государственной власти Саратовской области подлежат обязательному хранению в Государственном архиве Саратовской области.
Особую значимость для правовых актов имеет правовая функция. И если данная функция может быть приобретена некоторыми видами документов впоследствии, то рассматриваемая категория документов наделена этой функцией изначально. Именно эти документы являются средством закрепления, изменения и отмены правовых норм и правоотношений в обществе. Они позволяют точно и определенно фиксировать содержание правовых норм, поскольку являются письменным источником права. Это обеспечивает надлежащую определенность права, является одним из условий последовательного проведения начал законности.
Классифицируя многочисленные правовые акты по их юридической природе, можно выделить значительную категорию актов нормативного характера. С формально-содержательной стороны они представляют правовое решение, которое содержит нормы права. Эти акты рассчитаны на длительное действие, принимаются уполномоченными на то органами в пределах их компетенции и направлены на установление обязательных правил поведения, возникновение, изменение или прекращение правовых отношений.
Для нормативного правового акта характерны следующие признаки: нормативный правовой акт исходит от государства (только государственные органы и специально уполномоченные государством должностные лица вправе принимать данный документ. Все нормативные правовые акты носят государственный характер, то есть они общеобязательны, к их содержанию и действию предъявляются особые требования); существует особый порядок (процедура) принятия этого документа; документ оформляется по установленной форме; иерархическая подчиненность, основанная на различной юридической силе отдельных актов; содержание нормативного документа составляют правила поведения.
Общепринятым является деление нормативно-правовых актов на две группы: законы и подзаконные акты. Законы принимаются представительными (законотворческими) органами, подзаконные акты — всеми остальными уполномоченными органами и должностными лицами, чаще всего исполнительными органами власти. В современной России судебные органы не имеют права принимать нормативные правовые акты. Они лишь вправе применять уже действующие нормы права.
Если говорить о нормативных правовых актах органов государственной власти субъекта Федерации, то они издаются, как правило, с целью: нормативного регулирования различных сторон экономической и социальной жизни; реализации федеральных законов и иных правовых актов государственной власти; устранения противоречий и недостатков в деятельности организаций, учреждений и предприятий; содействия гражданам в реализации их прав и законных интересов; определения статуса государственных органов и общественных объединений.
Правовые акты органов государственной власти субъектов Федерации можно классифицировать по следующим признакам:
— в массиве документов органов государственной власти субъектов Федерации имеются правовые акты как нормативного, так и ненормативного (индивидуального) характера;
— правовые акты субъекта Федерации классифицируются по видам;
— правовые акты субъекта Федерации классифицируются по авторам (законодательный и исполнительный органы государственной власти субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта Федерации);
— правовые акты субъекта Федерации классифицируются по порядку принятия (коллегиальный, индивидуальный);
— отдельную классификационную группу составляют нормативные правовые акты, принимаемые законодательным органом и подписываемые главой органа исполнительной власти.
Нормативные акты необходимо отличать от ненормативных, индивидуальных, обращенных к персонально определенным лицам и коллективам. Например, высшее должностное лицо может издавать не только постановления нормативного характера, но и распоряжения, не являющиеся нормативными. Акты ненормативного характера адресуются, как правило, конкретному лицу, издаются на основе действующих норм права и не устанавливают новых норм.
В процессе своей деятельности государственные органы могут издавать правовые акты различного характера. Это могут быть нормативные акты, акты применения норм права и акты толкования (интерпретационные акты).
Природа интерпретационных актов (актов толкования и актов разъяснения) изучена еще недостаточно. Практика показывает, что их удельный вес в региональном правотворчестве слишком мал, а то и вовсе отсутствует.
Между тем факты свидетельствуют о том, что акты разъяснения необходимы, поскольку могут иметь место неясности в содержании законов и иных нормативных правовых актов, а также неправильная или противоречивая практика их применения.
Характеристика нормативных документов органов государственной власти была бы неполной без анализа существующих определений понятия «нормативный правовой акт». Однако в настоящее время нельзя указать конкретный федеральный закон или государственный стандарт, дающий определение этому понятию. Тем не менее в действующем законодательстве содержится разъяснение понятия «нормативный правовой акт». Сравнительный анализ свидетельствует о различиях в имеющихся формулировках. Более того, в процессе правотворческой деятельности вносятся изменения в первоначальные определения.
Например, Пленум Верховного суда РФ, давая определение правовым актам, первоначально установил, что «правовыми актами являются принятые органами власти, организациями, должностными лицами решения, содержащие обязательные предписания (правила поведения), влекущие юридические последствия. Такие акты могут носить нормативный характер, т.е. устанавливать правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом, а также индивидуальный характер, т.е. устанавливать, изменять или отменять права и обязанности конкретных лиц».
В настоящее время внесены изменения и дополнения в приведенные определения, конкретизирующие, на наш взгляд, первоначальную редакцию: «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц».
Не делая подробного сравнительного анализа двух приведенных определений, обратим внимание на существенное дополнение в действующей редакции: «. изданный в установленном порядке», которое подчеркивает особую процедуру подготовки, принятия и оформления этой категории документов.
В Уставе города Москвы под правовым актом понимается юридический акт, принятый органом власти или должностным лицом в пределах своей компетенции. Нормативным правовым актом является правовой акт, устанавливающий нормы, правила общего характера.
Как уже отмечалось, приведенные определения имеют существенные различия. Кроме того, каждая научная дисциплина, изучающая документы, имеет свой понятийный аппарат, поэтому один и тот же объект может быть описан с помощью различных терминов.
Например, постановления, распоряжения, приказы юридическими дисциплинами обозначаются как правовые акты (нормативного и ненормативного характера). При этом проводится разграничение правовых актов и другой документации. С позиций документоведения постановление, распоряжение, приказ обозначаются как организационно-распорядительный документ.
Рассмотрим более подробно определение, закрепленное постановлением Государственной думы с точки зрения действующего государственного стандарта Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения», поскольку именно в этом определении нормативный правовой акт трактуется как «официальный письменный документ», и в этом контексте определение оказывается на стыке юриспруденции и документоведения.
Указанный государственный стандарт устанавливает термины и определения понятий в области делопроизводства и архивного дела. Термины, установленные настоящим стандартом, обязательны для применения во всех видах документации.
Говоря о терминологии, относящейся к понятию «нормативный правовой акт», которая представлена в новом стандарте, обратим особое внимание и на аспекты, которые отличают новый стандарт от ранее действовавшего.
Как справедливо отмечает В.Ф. Янковая, старое определение документа, в отдельной его части, было более точным: оно подчеркивало такую важную сущностную характеристику документа, как способ фиксации информации («созданный человеком способ»), что сразу отделяет документ от массы других объектов (живой и неживой природы), которые могут быть носителями и источниками информации, также «зафиксированной на материальном носителе», но не являющимися документами. Кроме того, в ранее действовавшем стандарте в определении понятия «документ» отражалась его роль как средства коммуникации и исторического источника.
Понятие «документ», закрепленное в новом стандарте, имеет принципиальное отличие от ранее действующего ГОСТа введением словосочетания «. позволяющими ее идентифицировать», так как прежнее определение давало возможность применить понятие «документ» к любой информации, закрепленной на материальном объекте.
Обратим внимание, что ни ранее действовавший, ни новый стандарт при определении понятия «документ» не устанавливают перечень материальных объектов, на которых может быть зафиксирована информация, а также способы документирования. Видимо, это не случайно, и разработчики стандарта тем самым подчеркивают возможности современных технологий, в результате которых наряду с традиционными носителями информации и, соответственно, способами документирования на них в недалеком будущем могут быть применены новые материальные носители, которые потребуют и применение новых способов документирования.
В определении, характеризующем «нормативный правовой акт», указано, что это не просто «документ», а «письменный официальный документ». Подобного понятия в государственном стандарте нет. Однако есть понятие «письменный документ» и понятие «официальный документ».
Следовательно, можно предположить, что при создании письменного документа в качестве носителей информации могут быть бумага, жесткий диск компьютера, дискета. Однако пока невозможно себе представить, чтобы нормативный правовой акт, например закон субъекта Федерации, был создан на жестком диске, перенесен на дискету и не имел бы бумажного аналога. И несмотря на имеющийся ГОСТ 6.10.4— 84 «Унифицированные системы документации. Придание юридической силы документам на машинном носителе и машинограмме, создаваемым средствами вычислительной техники. Основные положения», следует признать, что наиболее важные документы, а к их числу, несомненно, относятся нормативные правовые акты, следует оформлять на бумажном носителе, на котором в реквизите «Подпись» будет стоять собственноручная, а не электронная подпись должностного лица.
Об использовании бумажного носителя для оформления наиболее важных документов свидетельствует и международный опыт, в том числе и опыт стран с высоким уровнем автоматизации документационного обеспечения управления. Кроме того, и исторический опыт показывает, что бумажный носитель является наиболее надежным с точки зрения обеспечения сохранности документов. Доказательством тому являются сохранившиеся на бумажном носителе документы, время создания которых исчисляется столетиями. А, как известно, нормативные документы федеральных органов и органов государственной власти субъектов Федерации составляют государственную часть Архивного фонда Российской Федерации и имеют постоянный срок хранения.
Следовательно, чтобы определение понятия «нормативный правовой акт» как официального документа было более точным и имело однозначное толкование, в него, видимо, следует включить и вид материального носителя — бумажный носитель.
Под «оформлением документа» подразумевается проставление необходимых реквизитов, установленных правилами документирования.
В этой связи при определении «нормативный правовой акт», казалось бы, вполне логично дополнение, что он принимается (издается) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции, подчеркивая тем самым, что нормативный правовой акт создается только юридическим лицом, причем являющимся правотворческим органом. Слова «принятие (издание) в определенной форме» подчеркивают более сложную процедуру создания нормативных правовых актов в отличие от остальных документов.
Однако неясно, почему прерогатива принятия (издания) нормативных документов дана только правотворческим органам, тем самым исключая Президента и высших должностных лиц республик, краев, областей из числа субъектов правотворчества.
В результате в Законе Иркутской области «О законах и иных областных нормативных правовых актах» появляется такая некорректная формулировка: «Нормотворческими органами области являются Законодательное собрание, губернатор области, администрация области и областные ведомства».
Это же замечание можно отнести к определению, данному в Законе Саратовской области «О правовых актах органов государственной власти Саратовской области»: «Нормативным правовым актом органов государственной власти Саратовской области признается официальный письменный документ установленной формы, принятый органом государственной власти Саратовской области по вопросам, относящимся к его компетенции, и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм».
В рассматриваемом определении также остается непонятным, кто в данном случае устанавливает порядок оформления и удостоверения официального документа? Из определения можно сделать вывод, что не исключается и само юридическое лицо, создавшее документ. Это подтверждается и сложившейся практикой оформления нормативных документов в различных субъектах Федерации.
В связи с этим в качестве варианта возможна формулировка: «. оформленный в соответствии с установленными действующим законодательством правилами документирования», поскольку нормативную базу, регламентирующую подготовку и оформление документов, составляют правовые акты, полностью посвященные этим вопросам, а также отдельные положения нормативных актов, имекшщх более широкую сферу действия (например, по вопросам информатизации, законотворчества, работы органов власти и т.д.).
В законе Иркутской области при определении понятия «нормативный акт» указано, что нормативный акт рассчитан на многократное применение. Последнее обстоятельство, безусловно, относится к областным законам, но вызывает определенные сложности при отнесении к числу нормативных актов, например, постановлений, когда в них устанавливается, изменяется или отменяется правовая норма, но однократного действия.
Рассмотрим определение, данное в Законе Новгородской области: «Нормативный правовой акт — это официальный письменный документ, принятый правотворческим органом в пределах его компетенции, направленный на установление, изменение либо отмену правовых норм и обладающий обязательной юридической силой на территории области». Здесь, видимо, следует напомнить определение понятия «юридическая сила документа», которое занимает важное место в системе понятий в области создания официальных документов. Под юридической силой документа понимается свойство официального документа, сообщаемое ему действующим законодательством, компетенцией издавшего его органа и установленного порядка оформления.
Другими словами, документ способен вызывать определенные юридические последствия в случае, если он издан полномочным органом, содержащиеся в нем положения соответствуют законодательству, а оформление реквизитов — принятым нормам.
Из этого следует, что наличие в определении слов «обладающий обязательной юридической силой на территории области» является излишним, поскольку уже сказано, что нормативный правовой акт является официальным документом, принимаемым правотворческим органом в рамках его компетенции, что, в свою очередь, придает ему юридическую силу. Указание же на распространение действия излишне, поскольку речь идет о нормативных документах субъекта Федерации, которые имеют действие лишь в рамках конкретной территории.
Закон Волгоградской области не дает определение понятию «нормативный правовой акт». Но в статье 1 записано, что нормативные акты Волгоградской областной думы, принятые в пределах своей компетенции, обладают на территории Волгоградской области юридической силой и подлежат государственной защите наравне с федеральными законами. При этом отмечается, что нормативные акты администрации области, органов местного самоуправления, других субъектов нормотворчества на территории области являются подзаконными и не должны противоречить нормативным актам Волгоградской областной думы. Данная формулировка представляется некорректной, поскольку законодательный (представительный) орган помимо законов принимает и постановления, которые, в свою очередь, являются подзаконными актами.
Таким образом, сравнительный анализ определений понятия «нормативный правовой акт» позволяет сделать вывод, что выявленная в ряде случаев неоднозначность и неопределенность терминов приводит к необходимости их уточнения. Для более точного отражения природы этой категории документов следует опираться не только на юридическую терминологию, но и в равной степени использовать документоведческую. В частности, термин «документ» должен служить одним из существенных признаков обозначаемого предмета. Причем немаловажным представляется отражение способа (способов) документирования правовых документов, гарантирующих их юридическую силу и обеспечивающих длительную сохранность, поскольку все они в дальнейшем войдут в состав соответствующих архивных фондов, представляя собой историческую ценность.
В качестве варианта предлагается редакция обсуждаемого определения: «Нормативный правовой акт — это официальный документ, созданный на бумажном носителе с использованием технических средств, принятый (изданный) в определенной форме субъектами правотворчества в пределах их компетенции в соответствии с установленными действующим законодательством правилами документирования и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм».