Что такое публичное образование
Публично-правовые образования как субъекты гражданского права
Е.А. Павлодский, доктор юридических наук, профессор.
Статья посвящена субъекту гражданского оборота, который в литературе чаще всего обозначается понятием «юридическое лицо публичного права».
Дювернуа Н.Л. Чтения по гражданскому праву. М., 1898. С. 516; Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1911. С. 122.
Кулагин М.И. Государственно-монополистический капитализм и юридическое лицо. М., 1970. С. 35; Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2005. N 5. С. 16.
Так, в ст. 298 Гражданского кодекса Квебека указывается, что юридические лица бывают как публичного, так и частного права. Гражданский кодекс Квебека / Науч. ред. О.М. Козырь, А.А. Маковская. М., 1999. С. 77; Часть III второй главы ГГУ названа «Юридические лица публичного права». Германское право. Часть I / Науч. ред. В.В. Залесский. М., 1996. С. 29.
Сложность характеристики этих субъектов определяется отсутствием легального определения в отечественном и иностранном праве.
См., например: Суханов Е.А. Система частного права // Вестник МГУ. Серия: Право. 1994. N 4. С. 26 и др.; Усков О.Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2004. N 5. С. 127; Головизин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. N 6. С. 59.
Публично-правовые образования в форме юридических лиц
Наделение министерства, органов местного самоуправления, другого публично-правового образования правами юридического лица позволяет ему участвовать в гражданском обороте: приобретать от своего имени имущественные и личные неимущественные права, отвечать по обязательствам своим имуществом, нести обязанности и выступать в качестве истца и ответчика в суде.
Норма ст. 300 Гражданского кодекса Квебека устанавливает, что юридические лица публичного права регулируются прежде всего специальными законами, которыми они были созданы. Указ. соч. С. 42.
А. Эннекцерус отмечает, что юридические лица публичного права созданы для исполнения задач публичного характера. См.: Эннекцерус А. Курс германского гражданского права. Том 1. Полутом 1. М., 1949. С. 419.
Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность М.-Л., 1948. С. 636.
Кулагин М.И. Указ. раб. С. 31 и др.
Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. N 3. С. 116.
Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947. С. 191; Брагинский М.И. Участие Советского государства в гражданских отношениях. М., 1981. С. 65 и др.
Более подробно о субъектах муниципальной собственности см.: Аккуратов И.Ю. Право муниципальной собственности. М., 2002. С. 68 и др.
См.: Положение об Управлении делами Президента Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 7 августа 2000 г. N 1444 (с изм.).
Основываясь на публичных функциях, не всегда можно объяснить причины того, что тот или иной государственный орган является либо не является юридическим лицом. К примеру, Федеральная служба по финансовым рынкам не является юридическим лицом, и непонятно, кто от ее имени заключает гражданско-правовые договоры и наделяет имуществом, необходимым для осуществления функций по контролю и надзору на финансовых рынках. См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2004 г. N 206 «Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам».
Вопрос о наделении публичных образований правами юридического лица непосредственно связан с закреплением за этим лицом имущественных прав. При этом следует отличать имущество, закрепленное за данным публично-правовым образованием, от государственного имущества, переданного юридическому лицу для управления в интересах Российской Федерации, ее субъекта либо муниципального образования.
Обособление имущества Российской Федерации (муниципального образования), субъектов Российской Федерации от имущества юридического лица, представляющих эти публично-правовые образования в целом, должно осуществляться путем ведения двух раздельных балансов.
Необходимость различать два указанных вида имущества наглядно прослеживается в случаях, когда публично-правовые образования призваны управлять имуществом Российской Федерации.
В первую очередь, в этом отношении следует назвать Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. Так, согласно п. 5.4 Положения о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. N 691, оно осуществляет в установленном порядке учет федерального имущества, ведение реестра федерального имущества и выдачу выписок из указанного реестра.
Управляют госимуществом и другие госорганы, которые, как правило, наделены правами юридического лица. С этой целью, как представляется, независимо от правомочий все публично-правовые образования должны быть наделены оргтехникой, мебелью и другим имуществом.
См.: Указ Президента Российской Федерации от 7 августа 2004 г. N 1013 (с посл. изм.) «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации».
В противном случае необходимо в соответствующем нормативном акте указать, кто от имени публичных образований осуществляет хозяйственные и иные организационно-технические функции.
Очень важно, чтобы законодателем было определено, что данное публичное образование выступает не от своего имени, а от лица Российской Федерации, субъекта либо муниципального образования. Так, согласно п. 5.37 Положения о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом выступает от имени Российской Федерации при государственной регистрации права собственности Российской Федерации на недвижимое имущество, составляющее казну Российской Федерации, и сделок с ним, а также права собственности Российской Федерации на земельные участки, которое признается возникшим в соответствии с федеральными законами.
Постановление Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2004 г. N 691 «О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом».
В иных случаях не представляется возможным отграничить имущество Российской Федерации от имущества госоргана.
Примером нежелания установить четкий водораздел между государственным имуществом и имуществом юридического лица является Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
См., например, Мозолин В.П. Об организационно-правовой форме Банка России и правовом титуле принадлежащего ему имущества // Банк России в XXI веке. М., 2003. С. 227.
Из переводов С.Я. Маршака // Маршак С. Собр. соч. Т. 4. М., 1969. С. 92.
Организационно-правовая форма публично-правовых образований
Гражданский кодекс Российской Федерации (ст. 50) предусматривает, что юридические лица должны быть облечены в организационно-правовую форму.
Это требование справедливо и для публично-правовых образований, поскольку организационно-правовая форма определяет правовой статус имущества юридического лица.
См., например: Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в гражданском обороте // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика / Отв. ред. А.Л. Маковский. М., 1998. С. 247; Головизин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. N 6. С. 62.
Исключение составляет Банк России, который является государственным органом, т.е. публичным образованием, который не подпадает под существующие организационно-правовые формы (см.: Мозолин В.П. Об организационно-правовой форме Банка России и правовом титуле принадлежащего ему имущества // Банк России в XXI веке. М., 2003. С. 226 и др.; Павлодский Е.А. Центральный банк: особенности правового статуса // Право и экономика. 2001. N 6).
Как отмечалось, наличие четкой организационно-правовой формы публично-правового образования позволяет определить режим имущества данного юридического лица. Последнее необходимо для разграничения имущества, принадлежащего госоргану, от государственного имущества.
Возможность создания двух правовых режимов имущества не зависит от организационно-правовой формы юридического лица, наделенного публичными полномочиями.
Рахмилович В.А. Гражданско-правовое положение Банка России как юридического лица // Право и экономика. 2001. N 6. С. 30 и сл.
Представляется, что это основная особенность юридических лиц, наделенных публичными полномочиями, с которой связан вопрос об их ответственности по гражданско-правовым обязательствам.
Особенности ответственности публично-правовых образований
В тех случаях, когда публично-правовые образования участвуют в гражданских правоотношениях от своего имени, например приобретают на выделенные по смете средства вычислительную технику, субъектом гражданско-правовой ответственности выступают публично-правовые образования, наделенные правами юридических лиц.
По сделкам, связанным с имуществом Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, субъектом ответственности выступает собственник имущества как непосредственно представляемый.
См.: Гражданский кодекс Российской Федерации с постатейным приложением материалов судебной практики. М., 2001. С. 894.
Таким образом, представляется целесообразным на уровне закона закрепить следующие особенности создания и деятельности публично-правовых образований:
Специфика создания и деятельности публичных образований в форме юридических лиц должна быть в самом общем виде отражена и в Гражданском кодексе Российской Федерации.
Публичные образования как субъекты гражданских правоотношений
Понятие и виды публичных образований
Понятие публичных образований. Наряду с физическими и юридическими лицами, самостоятельными участниками гражданского оборота признаются Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования (абз. 2 п. 1 ст. 2, п. 1 ст. 124 ГК).
Общее правило о том, что участие указанных субъектов в гражданском обороте регулируется нормами о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или их особенностей (п. 2 ст. 124 ГК), представляет собой юридико-технический прием, обусловленный целями правовой экономии. В основе такого приема лежит сходство, имеющееся как в некоторых признаках данных субъектов (организационное единство, выступление в обороте от собственного имени, наличие обособленного имущества, несение самостоятельной ответственности), так и в форме их выступления в гражданских правоотношениях (не иначе как посредством своих органов).
Вместе с тем значение такого сходства не стоит преувеличивать. Принципиальные различия в целях участия в гражданском обороте и, как следствие, в особенностях правоспособности, а равно формальные требования, касающиеся порядка возникновения коллективных субъектов гражданского права, не позволяют считать Российскую Федерацию, ее субъектов и муниципальные образования юридическими лицами.
Во-первых, делается акцент на том, что Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования являются коллективными и, в противовес физическим лицам, «искусственно» созданными субъектами.
Данное обстоятельство свидетельствует о том, что в качестве участников гражданских отношений юридические лица и публичные образования относятся к одной родовой группе, что позволяет, в частности, применять к порядку участия публичных образований в гражданском обороте, например правила о волеобразовании и волеизъявлении юридических лиц. Другое дело, что принадлежность к общему роду не отменяет видовых различий содержательного и формального характера. Например, цели участия в гражданских правоотношениях юридических лиц отличны от целей участия публичных образований (подробнее об этом см. ниже). Юридическим лицом является лишь тот субъект, который признается таковым гражданским законодательством, т.е. создан в соответствующей организационно-правовой форме и надлежащим образом зарегистрирован. Однако ничего подобного в отношении публичных образований законом не установлено.
Публичная власть, будучи средством организации и регулирования взаимоотношений между людьми, характеризуется способностью упорядочивать отношения внутри общества как целого, объединенного единой территорией. Ввиду этого неотъемлемыми признаками публичной власти признаются ее верховенство и независимость от какой бы то ни было иной внутренней социальной власти в конкретной общественной иерархии, а также любой внешней власти. Иначе говоря, веления публичной власти, являющейся разновидностью социальной власти, в силу присущего ей суверенного характера (в котором и воплощаются признаки верховенства и независимости) приобретают для всех и каждого общеобязательный характер. В свою очередь, указанная обязательность подкреплена принуждением, реализуемым посредством специального аппарата, т.е. различных институтов власти.
Следовательно, исключительно носители публичной власти, выступая во всех внутренних и внешних общественных отношениях от имени социума, могут издавать властные общеобязательные предписания правового характера, регулирующие ту или иную общественную сферу (например, имущественный оборот).
Вместе с тем преследуемые публичной властью цели упорядочения и стабилизации общественных отношений обуславливают функциональную направленность деятельности носителей публичной власти и, как следствие, характер и содержание их властных предписаний. Указанная деятельность должна быть направлена исключительно на реализацию общесоциальных задач экономического, политического, культурного и иного характера.
Иначе говоря, публичными образованиями как участниками гражданского оборота признаются коллективные субъекты, приобретающие гражданские права и несущие гражданские обязанности постольку, поскольку это необходимо в целях реализации задач публичной власти.
Виды публичных образований. Обобщающий термин «публичные образования», вполне приемлемый для гражданско-правового регулирования, не отменяет множественности видов публичных образований. Так, самостоятельными видами публичных образований признаются:
Из этого следует, что Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования самостоятельно и наравне выступают в гражданском обороте (разумеется, в рамках своей компетенции). Поэтому в литературе высказано обоснованное мнение о том, что встречающийся в ГК и иных законах термин «государство» всегда обозначает вполне конкретное публичное образование (Российскую Федерацию, ее субъектов или даже муниципальное образование), поскольку государства вообще, без его привязки к тому или иному публичному образованию, не существует.
Правовое положение публичных образований
Равные начала участия публичных образований в гражданском обороте проявляются в следующем.
Во-первых, установлен запрет на осуществление присущих публичным образованиям властных полномочий. Например, публичное образование не может обязать другого участника гражданского оборота вступить с ним в договорные отношения, поскольку свобода договора (абз. 1 п. 1 ст. 421 ГК) подразумевает выраженную добровольно взаимную волю сторон. Усматривать принудительность, основанную на властных полномочиях в предусмотренных законом случаях заключения договора в обязательном порядке (абз. 2 п. 1 ст. 421 ГК), неверно, так как данное исключение из общего правила о свободе договоров установлено равным образом для всех участников гражданского оборота.
Во-вторых, невозможно использование каких бы то ни было преимуществ, проистекающих из присущих публичным образованиям властных полномочий. Так, публичное образование не вправе диктовать контрагенту конкретные условия договора, не выгодные для последнего и не соответствующие его интересам, поскольку общим для всех участников гражданского оборота является определение содержания договора по взаимосогласованному усмотрению (абз. 1 п. 4 ст. 421 ГК). Равным образом публичное образование не имеет каких-либо преимуществ при заключении гражданско-правовых договоров по сравнению с другими участниками оборота.
Говоря о равных началах выступления публичных образований в гражданских правоотношениях, важно не смешивать различные понятия. Участие публичных образований в гражданском обороте необходимо постольку, поскольку этого требует реализация задач публичной власти. Однако сама по себе подобная функциональная направленность деятельности не заменяет и не отменяет юридического равенства всех субъектов гражданского права. Иначе говоря, утрата властных полномочий в гражданских правоотношениях не противоречит природе публичных образований как носителей публичной власти.
Поэтому в научной литературе справедливо обращается внимание на то, что если регулирование отношений с участием публичных образований построено на началах верховенства последних, то не может идти речи о гражданско-правовой природе таких отношений. Равным образом, если публичное образование пытается привнести в имущественный оборот властно-правовые начала, это свидетельствует лишь о допущенных публичным образованием нарушениях принципа юридического равенства субъектов гражданского права.
Другое дело, что норму ГК о равных началах участия публичных образований не стоит идеализировать. Законодатель достаточно непоследователен и зачастую, в ином отраслевом законодательстве, устанавливает фактические преимущества для публичных образований. Особенно это характерно для бюджетного законодательства, которым практически закреплен иммунитет публичных образований от фактической реализации мер имущественной ответственности в рамках внутренних (национальных) гражданских правоотношений (подробнее см. ниже). Таким образом, несмотря на формальное закрепление в п. 1 ст. 124 ГК принципа юридического равенства публичных образований со всеми иными участниками гражданского оборота, проблема практической реализации данного положения до сих пор законодателем последовательно не решена.
Правовой режим деятельности публичных образований. По общему правилу к публичным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданских правоотношениях (п. 2 ст. 124 ГК). В сущности, это означает, что публичные образования, не являясь юридическими лицами, приравниваются к последним с позиций владения имуществом, выступления в гражданском обороте и т.п.
Из содержания указанного правового режима деятельности публичных образований следует важный для правоприменения вывод. Действие многих норм гражданского законодательства, касающихся юридических лиц, распространяется и на публичные образования (например, нормы о порядке вступления в договорные отношения и их оформлении и т.п.). Специального указания на то или иное публичное образование не требуется, поскольку общеправовой основой применения соответствующих законодательных положений служит правило п. 2 ст. 124 ГК.
Однако особенности публичных образований как субъектов гражданского права с неизбежностью обуславливают наличие многочисленных исключений из общего правила о распространении на деятельность публичных образований правового режима юридических лиц. Причем указанные изъятия могут следовать исключительно из закона, либо из особенностей публичных образований (п. 2 ст. 124 ГК). Следовательно, императивный характер указанной нормы ГК исключает возможность изменения правового режима деятельности публичных образований по произвольному усмотрению последних.
Что касается характера исключений, вытекающих из закона, то он может предусматривать:
1) нормы, которые применимы исключительно к публичным образованиям, т.е. нормы, регулирующие участие данных субъектов в гражданских правоотношениях (см., например, ст. 214, 215, 306 ГК и т.д.);
2) нормы, так или иначе устанавливающие ограничения в правовом режиме публичных образований по сравнению с юридическими лицами (см., например, ст. 1063 ГК, абз. 2 ст. 2 ФЗ «О простом и переводном векселе» от 11 марта 1997 г., согласно которому публичные образования вправе обязываться по переводному и простому векселю только в случаях, специально предусмотренных федеральным законом).
Вопрос о содержании второй группы исключений, вытекающих из особенностей публичных образований, далеко не однозначен. Отсутствие законодательного определения таких особенностей необоснованно расширяет границы судебного усмотрения и тем самым создает почву для искажения действительного смысла закона. Так, достаточно распространена практика, когда со ссылкой на «особенности публичных образований» суды освобождают их от ответственности за причиненный вред из-за отсутствия в бюджете средств, необходимых для его возмещения. Удовлетворение в этих условиях требований потерпевших, по мнение судебных инстанций, привело бы к фактическому пересмотру бюджета и нанесению вреда неограниченному кругу лиц. Иначе говоря, положения об особенностях публичных образований трактуются судами как допускающие освобождение публичных образований от несения ответственности по своим обязательствам, если в бюджете отсутствуют на это денежные средства.
Не говоря уже о том, что суды явно выходят за пределы своих полномочий, принимая функции законодателя и отменяя положения ГК об ответственности публичных образований (ст. 126 ГК), сам по себе вывод о приоритетной защите прав и интересов одной категории субъектов гражданского права по сравнению с правами иных равных по статусу субъектов гражданского права противоречит основным началам гражданского законодательства (п. 1 ст. 1 ГК). Очевидно, что вопрос о наличии тех или иных особенностей, которые не позволяют применить конкретную норму гражданского законодательства, должен оцениваться в каждом конкретном случае. Однако критерий такой оценки должен быть ограничен функциональной направленностью деятельности публичных образований как участников гражданских отношений, проявляющейся в реализации задач публичной власти.
Исключения из общего порядка гражданско-правового регулирования, вытекающие из особенностей публичных образований, не могут толковаться в смысле оснований для приоритетной защиты прав и интересов отдельной категории субъектов и для безосновательного переложения негативных имущественных последствий ненадлежащей деятельности указанных субъектов на иных участников гражданского оборота.
Примером исключений из режима деятельности юридических лиц, обусловленных особенностями публичных образований и в действительности имеющих место, могут служить нормы, относящиеся к образованию юридического лица, его учредительным документам, филиалам и представительствам, реорганизации и ликвидации и т.д. (ст. 50-61 ГК; см. также абз. 1 п. 2 определения Конституционного Суда РФ N 297-О).
Правоспособность публичных образований. Вопрос о характере правоспособности публичных образований сравнительно активно обсуждается на страницах учебной литературы. В частности, все высказанные мнения можно разделить на две диаметрально противоположные позиции.
Согласно первой и наименее распространенной из них правоспособность публичных образований является общей (универсальной). Аргументом обычно служит утверждение о том, что государство, являясь носителем публичной власти и осуществляя законодательные функции, в принципе может осуществлять любые права и обязанности.
Согласиться с подобным мнением нельзя. Очевидно, что, осуществляя регулирование гражданских отношений, государство выступает как субъект публичного права. Однако в соответствии с прямым указанием п. 1 ст. 124 ГК в качестве участника гражданских правоотношений государство не вправе осуществлять свои властные полномочия. Следовательно, осуществление государством законотворческой деятельности не может учитываться при решении вопроса о характере правоспособности, содержание которой зависит от того, способен ли субъект в принципе приобретать любые права и нести обязанности без каких-либо законодательных ограничений либо же, напротив, объем прав и обязанностей ограничен (например, целями деятельности).
Согласно второй позиции, которая представляется более обоснованной, правоспособность публичных образований носит специальный характер, т.е. объем возможных прав и обязанностей публичных образований изначально ограничен, в частности целями деятельности и публичными интересами.
Кроме того, наряду с приведенной точкой зрения высказываются мнения о целевом (поскольку содержание правоспособности вытекает из функции носителя публичной власти), специально функциональном (так как содержание правоспособности, детерминированное функциями государства, обуславливает ее целевую направленность, в конечном счете, на удовлетворение общественных потребностей) характере правоспособности.
Следовательно, независимо от названия характера правоспособности (специальная, целевая, специально функциональная или даже специально-целевая), общим остается одно: гражданская правоспобность публичных образований носит исключительно специальный характер, обусловленный особенностями публичных образований как участников гражданских отношений. Поэтому публичные образования могут иметь лишь те права и нести обязанности, которые необходимы для реализации ими задач публичной власти.
Формы участия публичных образований в гражданских правоотношениях. Вопрос о формах участия публичных образований в гражданских правоотношениях традиционно решается следующим образом. Публичные образования наделены возможностью участвовать в гражданском обороте в двух формах:
Что касается самостоятельного участия публичных образований в гражданском обороте, то необходимо учитывать, что в отличие от органов юридических лиц, полномочия которых определяются учредительными документами, полномочия государственных и муниципальных органов определяются рамками компетенции, установленной исключительно Конституцией РФ, федеральными и региональными законами и подзаконными актами, а также актами муниципальных образований.
Указание на то, что государственные и муниципальные органы выступают от имени публичных образований, не должно вводить в заблуждение. В подобных случаях никаких отношений представительства не возникает, поскольку публичные образования в силу особенностей своей природы (коллективные субъекты) не могут самостоятельно приобретать права и обязанности иначе, чем через действия своих органов. Иное дело, что выступление публичных образований как самостоятельных субъектов в гражданском обороте посредством своих органов необходимо отличать от случаев самостоятельного хозяйствования последних, когда отдельные органы в качестве юридических лиц приобретают права и обязанности для себя (например, при приобретении каким-либо ведомством канцелярских принадлежностей для собственных нужд).
Обычно публичные образования участвуют в гражданском обороте посредством органов исполнительной власти (формально-юридически вряд ли имеются какие-либо препятствия к выступлению в обороте и посредством законодательных органов, хотя это не типично). В научной литературе нет единства мнений относительно того, могут ли высшие органы публичной власти выступать непосредственно от имени публичных образований в гражданском обороте. Представляется, что теоретически высшие органы публичной власти все-таки могут быть наделены соответствующими полномочиями в особых случаях. Другое дело, что в настоящее время законодательством действительно не установлены случаи подобного участия.
Что касается выступления публичных образований в гражданском обороте посредством представителей, то необходимо учитывать следующее.
Во-первых, органы государственной и муниципальной власти, юридические лица и граждане могут представлять интересы публичных образований лишь в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований (см., например, ст. 6, 38, 39 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ; постановление Правительства РФ «Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами («золотой акции»)» от 3 декабря 2004 г. N 738). Из этого, в частности, следует, что к органам, представляющим интересы публичных образований, относятся лишь те, которые не наделены специальными полномочиями согласно п. 1, 2 ст. 125 ГК (для реализации публичными образованиями самостоятельного участия в гражданском обороте).
Во-вторых, необходимо специальное поручение, исходящее от того или иного публичного образования. По существу, речь идет о надлежащем оформлении отношений представительства, которое может основываться на акте уполномоченного органа или на договоре. Следовательно, особенности приобретения публичными образованиями прав и обязанностей посредством представителей исключают наличие у последних полномочий, следующих из обстановки, в которой действует представитель (абз. 2 п. 1 ст. 182 ГК).
Виды гражданских отношений, в которых участвуют публичные образования. Признание публичных образований полноправными участниками гражданского оборота и распространение на режим их деятельности принципа юридического равенства свидетельствует о существующей у публичных образований равной возможности (наряду с иными участниками гражданского оборота) быть субъектами отношений, составляющих предмет гражданско-правового регулирования. Как следует из предыдущих глав настоящего учебника, эти отношения подразделяются: 1) на имущественные отношения, включая вещные, обязательственные (договорные и внедоговорные), наследственные и связанные с использованием и распоряжением объектами интеллектуальной деятельности отношения; 2) личные неимущественные отношения; 3) организационные отношения.
Укажем на основные особенности участия публичных образований в данных отношениях.
Выступление в гражданском обороте, опосредующем перемещение товаров, работ, услуг, невозможно без участия, в первую очередь, в имущественных отношениях. Так, публичные образования, будучи собственниками (ст. 214, 215 ГК; см. подр. гл. 22 учебника), являются субъектами вещных отношений.
Правовой режим управления и распоряжения государственной и муниципальной собственностью имеет свои особенности, которые проявляются:
1) в существующих наряду с общими (абз. 1 п. 2 ст. 218 ГК) специальных способах приобретения (например, абз. 2 п. 3 ст. 225, ст. 228, 231, п. 2 ст. 233 ГК) и прекращения (например, ст. 238-243 ГК) права собственности;
К числу полномочий Росимущества отнесено, в частности, осуществление полномочий собственника в отношении имущества унитарных предприятий и учреждений, акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ и иного имущества, в том числе составляющего государственную казну РФ, а также полномочий собственника по передаче федерального имущества юридическим и физическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества; осуществление контроля за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности и в государственной собственности и т.д. (см. разд. II постановления Правительства РФ «О федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом» от 27 ноября 2004 г. N 691; п. 1 постановления Правительства РФ «Вопросы реализации федерального имущества» от 20 декабря 2006 г. N 782).
РФФИ, в свою очередь, осуществляет функции по организации продажи приватизируемого федерального имущества, реализации имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, а также функции по реализации конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства (см. подр. разд. II постановления Правительства РФ «О Российском фонде федерального имущества» от 25 декабря 2002 г. N 925; п. 2 постановления Правительства РФ N 782).
Органы государственной власти субъекта Федерации (органы местного самоуправления) самостоятельно управляют и распоряжаются имуществом, находящимся в собственности субъекта Федерации (в собственности муниципального образования). В частности, они вправе передавать его во временное пользование физическим и юридическим лицам, федеральным органам государственной власти и органам местного самоуправления (органам государственной власти субъекта РФ и органам местного самоуправления иных муниципальных образований), отчуждать это имущество, совершать иные сделки в соответствии с законодательством (пп. 1, 2 ст. 26.12 ФЗ об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Федерации, п. 2 ст. 51 ФЗ о местном самоуправлении).
Помимо участия в отношениях собственности, публичные образования могут быть субъектами некоторых вещных отношений, в частности связанных с сервитутами (абз. 4 п. 1 ст. 216, ст. 274, 277 ГК).
Осуществление прав собственника и иных вещных прав от имени публичных образований означает и наличие полномочий по применению вещно-правовых и иных средств защиты. Поэтому исковые требования соответствующих государственных и муниципальных органов по защите права собственности и иных вещных прав на имущество, в отношении которого они осуществляют права собственника, подлежат рассмотрению судами по существу как заявленные в защиту права федеральной собственности, собственности субъекта Федерации или муниципальной собственности (абз. 2 п. 5 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 8).
Публичные образования являются также полноправными участниками обязательственных отношений, причем как договорного, так и внедоговорного характера. Договорные обязательства, в которых участвуют публичные образования, подразделяются на два вида.
Первый из них образуют те договорные обязательства, в которых публичные образования выступают наравне с иными участниками гражданского оборота (например, доверительное управление имуществом (гл. 53 ГК), агентский договор (гл. 52 ГК) и т.п.).
Что касается выступления публичных образований в качестве заимодавца, то особенности таких отношений займа проявляются в следующем. Помимо норм ГК, БК установлены специальные правила регулирования указанных отношений, заключающиеся в предоставлении публично-правовому образованию права на бесспорное взыскание процентов (платы) за пользование кредитом и пеней, а также заемных средств при их нецелевом использовании или нарушении срока возврата (п. 2 ст. 854 ГК, ст. 284, 284.1, 289, 290, 291 БК). Кроме того, возврат данных средств и плата за пользование ими приравниваются к платежам в бюджет (п. 11 ст. 76 БК), что является основанием для отнесения этих платежей при определении очередности списания денежных средств со счета должника к третьей очереди (ст. 855 ГК РФ).
Публичные образования выступают субъектами наследственных отношений, приобретая имущество в качестве наследников по завещанию либо, если имущество является выморочным, в силу закона (ст. 1151 ГК). В частности, особенности участия публичных образований в указанных отношениях проявляются, во-первых, в необходимости наличия установленных законом условий наследования, а именно: имущество является выморочным, если отсутствуют иные наследники, либо никто из них не имеет права наследовать или все наследники отстранены от наследования, либо никто из наследников не принял наследства, либо все наследники отказались от наследства и при этом никто из них не указал, что отказывается в пользу другого наследника (п. 1 ст. 1151 ГК). Во-вторых, у публичных образований отсутствуют некоторые права, например право завещать свое имущество (поскольку распоряжение имуществом на случай смерти предоставлено только физическим лицам (п. 1 ст. 1118 ГК), вследствие чего открытие наследства связано со смертью гражданина (ст. 1113 ГК)), право на отказ от наследства (абз. 1 п. 1 ст. 1157 ГК).
Публичные образования участвуют в имущественных отношениях, связанных с осуществлением и распоряжением исключительными правами. Например, объекты интеллектуальной собственности могут быть созданы в результате выполнения государственного или муниципального заказа. Соответственно, осуществление указанных прав и распоряжение ими может заключаться в использовании результатов интеллектуальной деятельности для собственных нужд, выдаче лицензий третьим лицам. Другое дело, что удельный вес публичных образований в сфере отношений, связанных с интеллектуальной собственностью, гораздо меньше по сравнению с иными участниками гражданского оборота.
Что касается личных неимущественных отношений, то на первый взгляд может показаться, что публичные образования ввиду особенностей своей природы не могут быть субъектами указанных отношений, причем как связанных с имущественными отношениями, так и не связанных с ними. Действительно, достаточно сложно представить себе отношения с участием публичных образований, возникающие, например, по поводу таких нематериальных благ, как жизнь, здоровье, неприкосновенность частной жизни и проч.
Однако существо некоторых личных неимущественных отношений не исключает возможность признания публичных образований их участниками. Например, публичному образованию может принадлежать такое личное неимущественное право, как право на обнародование произведения науки, литературы и искусства (личное неимущественное право, связанное с имущественными). Гражданско-правовую природу имеют отношения, связанные с использованием наименований «Россия», «Российская Федерация» и образованных на их основе слов и словосочетаний в названиях государственных и негосударственных учреждений, организаций и других структур в своих фирменных наименованиях некоторых слов (личные неимущественные права, не связанные с имущественными). Подобное использование до принятия ФЗ «О государственной символике» допускается только с согласия Правительства РФ (за исключением общероссийских общественных и некоторых религиозных объединений, которые вправе использовать эти наименования без специального разрешения)). Соответственно, личные неимущественные отношения возникают при использовании иной символики, принадлежащей публичным образованиям.
Участвуя в имущественных отношениях, публичные образования не могут не вступать в отношения организационного характера. Например, подобные отношения возникают в случае организации и проведения торгов в форме конкурса на право заключить государственный (муниципальный) контракт, которые являются одним из способов размещения заказа (подп. 1 п. 1 ст. 10, гл. 2, 3 ФЗ о размещении заказов). Существом организационных отношений охватываются не только действия по подготовке торгов (извещение об их проведении, разработка соответствующей документации и т.п.), но и порядок их проведения.
Представляется, что организационные отношения с участием публичных образований складываются и в случае заключения последними предварительных договоров, создания хозяйственных товариществ и обществ, а также иных юридических лиц, и, соответственно, участия в деятельности этих лиц, например посредством принятия решений (иногда эти отношения относят к разновидности имущественных отношений).
Ответственность публичных образований. Выступление в гражданском обороте предполагает не только приобретение прав, но и несение на равных с иными участниками гражданского оборота началах обязанностей, в том числе связанных с бременем ответственности.
Вместе с тем из правила о самостоятельной ответственности существуют исключения двух видов:
1) прямо установленные законом: публичные образования несут субсидиарную ответственность по обязательствам казенных предприятий (п. 5 ст. 115 ГК) и бюджетных учреждений (абз. 4 п. 2 ст. 120 ГК) при недостаточности имущества последних.
2) в силу принятых обязательств. В частности, публичные образования вправе принимать на себя гарантии по обязательствам других публичных образований и отдельных юридических лиц (п. 6 ст. 126 ГК). Несмотря на название, принятие на себя публичным образованием или юридическим лицом подобной гарантии означает не что иное, как вступление в отношения поручительства, поскольку субъектом гарантии может быть лишь банк, иное кредитное учреждение или страховая организация (ст. 368 ГК). Другое дело, что ввиду особенностей, присущих публичным образованиям, указанные отношения поручительства регулируются прежде всего специальным законодательством (например, ст. 115-117 БК), а также нормами § 5 гл. 23 ГК. Причем публичное образование может обязываться за исполнение обязательств иным лицом только путем предоставления такой государственной (муниципальной) гарантии, обязательства по которой в силу положений ст. 98-100 БК включаются в состав государственного (муниципального) долга (абз. 1 п. 5 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 23). Ответственность гаранта носит субсидиарный характер (п. 5 ст. 115 БК). Поэтому условие государственной (муниципальной) гарантии о солидарной ответственности гаранта и должника является ничтожным (за исключением случая установления солидарной ответственности по гарантиям, предоставленным в обеспечение обязательств, составляющих государственный внешний долг Российской Федерации), что, однако, не влечет недействительности всей сделки о предоставлении гарантии (ст. 180 ГК, п. 6 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 23).
Что касается условий привлечения публичных образований к ответственности, к которым относятся: 1) противоправность действия (бездействия), 2) вина, 3) вред и 4) причинная связь между действием (бездействием) и вредом, то необходимо учитывать следующее.
Во-первых, к порядку участия публичных образований в гражданском обороте применяются, по общему правилу, нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданских правоотношениях. Следовательно, публичные образования должны привлекаться к ответственности на тех же основаниях, что и юридические лица. Однако этот вывод требует уточнения.
Согласно действующему законодательству коммерческие лица по договорным обязательствам в виде исключения несут ответственность на началах риска, т.е. без вины (п. 3 ст. 401 ГК). Напротив, к деликтной ответственности коммерческие и некоммерческие юридические лица, как правило, привлекаются только на началах вины (п. 2 ст. 1064 ГК). Однако участие публичных образований в гражданском обороте необходимо постольку, поскольку этого требует реализация задач публичной власти. Следовательно, деятельность публичных образований не может иметь своей целью систематическое извлечение прибыли. Это, в свою очередь, означает, что публичные образования несут как договорную, так и деликтную ответственность только при условии вины. Другое дело, что законом из этого правила могут устанавливаться исключения, что, например, имеет место при ответственности публичных образований за вред, причиненный незаконными актами правоохранительных органов (ст. 1070 ГК).
Во-вторых, особенности публичных образований как участников гражданского права сказываются на том, каким имуществом они отвечают по своим обязательствам. В частности, из общего правила о том, что любой хозяйствующий субъект отвечает по своим обязательствам принадлежащим ему имуществом, законом установлено два исключения:
Первоочередное взыскание осуществляется в отношении денежных средств бюджета, и лишь при отсутствии последних взыскание может быть обращено на иное имущество, составляющее казну (абз. 3 п. 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» от 1 июля 1996 г. N 6/8).
Правило о первоочередности обращения взыскания именно на денежные средства подтверждается нормой п. 5 ст. 46 ФЗ «Об исполнительном производстве» от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ о том, что обращение взыскания на имущество должника осуществляется при отсутствии у него денежных средств, достаточных для удовлетворения требований взыскателя. Поэтому в случае выдачи исполнительного документа судебный пристав-исполнитель вправе осуществить исполнительные действия по аресту и реализации принадлежащего публично-правовому образованию на праве собственности имущества, не закрепленного за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, на которое может быть обращено взыскание, только после установления невозможности исполнения решения суда за счет средств бюджета (абз. 1, 2 п. 3 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 23).
Иначе говоря, правило о первоочередности обращения взыскания на денежные средства не может быть истолковано как устанавливающее ограничение источников взыскания только денежными средствами бюджета, поскольку такое ограничение противоречит ст. 126, 214, 215 ГК (абз. 3 п. 2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 23).
По обязательствам публичных образований взыскание не может быть обращено на имущество, закрепленное за унитарными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления. В целом такое законодательное решение оправданно, поскольку согласуется с общим положениями об имущественной самостоятельности субъектов гражданских правоотношений (абз. 1 п. 1 ст. 2 ГК) и самостоятельной ответственности (п. 2-5 ст. 126 ГК);
2) взыскание по обязательствам публичных образований может быть обращено не на все виды имущества, составляющего казну. В частности, от взыскания забронировано то имущество, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности (абз. 2 п. 3 ст. 212 ГК), т.е., по существу, объекты, изъятые из гражданского оборота (абз. 1 п. 2 ст. 129 ГК). В настоящее время фактически забронированы от взыскания земля и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, потому что закон, допускающий иное (абз. 2 п. 1 ст. 126 ГК), пока не принят. Равным образом соответствующие нормы отсутствуют в земельном и природоресурсном законодательстве.
Необходимо учитывать, что само по себе ограничение видов имущества, на которое может быть обращено взыскание, не влияет на общий принцип возмещения вреда в полном объеме (ст. 15, п. 1 ст. 1064 ГК). Другое дело, что законом могут устанавливаться исключения из этого принципа.
В настоящее время судебная практика обоснованно исходит из того, что должниками по требованиям о несении ответственности являются Российская Федерация, соответствующий субъект Федерации или муниципальное образование. Иначе говоря, по искам, предъявленным кредитором в порядке субсидиарной ответственности (например, абз. 4 п. 2 ст. 120 ГК, п. 1 ст. 161 БК), требованиям о возмещении вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного (муниципального) органа (ст. 16, 1069 ГК), а равно по иным требованиям надлежащим ответчиком является соответствующее публично-правовое образование, а не его государственные (муниципальные) органы или должностные лица (абз. 1 п. 12 постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ N 6/8, абз. 1, 2 п. 2 постановления Пленума ВАС РФ N 23).
Однако публичные образования участвуют в гражданских отношениях посредством своих органов (п. 1, 2 ст. 126 ГК). Вопрос о том, в лице каких органов публичные образования выступают в отношениях ответственности, вызывает споры из-за несогласованности с гражданским законодательством норм иной отраслевой принадлежности. Помимо этого, как следует из бюджетного законодательства, необходимо различать органы, которые представляют интересы публичных образований в суде, и органы, которые осуществляют реализацию судебных решений.
В настоящее время указанные вопросы решаются следующим образом. Судебная практика исходит из общего положения о том, что надлежащим ответчиком по предъявленным требованиям является публичное образование в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа (абз. 1 п. 12 постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ N 6/8).
Исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации (ее субъекту, муниципальному образованию) о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов Российской Федерации или их должностных лиц, в том числе в результате издания государственными органами Российской Федерации актов, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту, а также судебных актов по иным искам о взыскании денежных средств за счет соответствующей казны (за исключением судебных актов о взыскании денежных средств в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей средств федерального бюджета) осуществляется Минфином России (соответствующими финансовыми органами) в течение трех месяцев со дня поступления указанному органу исполнительного листа на исполнение (п. 1, 6 ст. 242.2 БК, абз. 3 п. 3 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 23).
В случае удовлетворения судом заявления взыскателя о взыскании средств с главного распорядителя средств в порядке субсидиарной ответственности на основании полностью или частично неисполненного исполнительного документа по денежным обязательствам находящегося в его ведении получателя средств федерального бюджета исполнительный документ о взыскании средств с главного распорядителя направляется в орган Федерального казначейства (территориальные органы) по месту открытия главному распорядителю лицевого счета как получателю бюджетных средств для исполнения в порядке, установленном БК (п. 10 ст. 242.3, п. 9 ст. 242.4, п. 9 ст. 242.5 БК).
По мнению Высшего Арбитражного Суда РФ, положения ст. 242.2 БК (об исполнении судебных актов финансовыми органами) подлежат применению при разрешении споров, возникающих в процессе исполнения судебных актов о взыскании денежных средств с публично-правовых образований, вынесенных не только по требованиям о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) государственных (муниципальных) органов либо должностных лиц этих органов, но и по иным требованиям (абз. 4 п. 3 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 23). Следовательно, при невозможности исполнения главным распорядителем соответствующего акта о взыскании такое исполнение должно быть произведено финансовым органом.
Подытоживая сказанное относительно несения публичными образованиями бремени ответственности во внутренних (национальных) гражданских отношениях, можно отметить следующее. Публичные образования несут ответственность по своим обязательствам самостоятельно за счет денежных средств и имущества, составляющего казну того или иного уровня (федерального, регионального или муниципального), за исключением имущества, забронированного от взыскания. Представление интересов публичных образований в суде и исполнение судебных актов осуществляется уполномоченными органами и лицами, однако неправильное указание истцом того или иного органа, а равно отсутствие специально выделенных органу или лицу денежных средств для удовлетворения требований не является основанием для освобождения от несения ответственности.
Кроме того, в законодательстве заложена возможность установления дополнительных особенностей несения ответственности такими публичными образованиями, как Российская Федерация и ее субъекты, в гражданских отношениях с участием иностранных физических и юридических лиц, а также иностранных публичных образований (ст. 127 ГК). Вместе с тем закон об иммунитете государства и его собственности до сих пор не принят. Следовательно, в отсутствие данного закона регулирование указанных отношений ответственности должно осуществляться на основе положений действующего законодательства.
В частности, помимо положений гл. 5 ГК необходимо учитывать нормы иных законов, в том числе другой отраслевой принадлежности. В настоящее время действующее процессуальное законодательство исходит из принципа абсолютного судебного иммунитета государства (ст. 401 ГПК, ст. 251 АПК), содержание которого сводится к возможности предъявления иска к публичному образованию, применения обеспечительных мер и обращению взыскания на имущество только с его согласия. Иначе говоря, одно государство не подчиняется юрисдикции другого.
Вместе с тем в определенных случаях законом допускается добровольный отказ государства от своего иммунитета в отношениях, осложненных иностранным элементом (см., например, ст. 23 ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» от 31 декабря 1995 г. N 225-ФЗ; двусторонние соглашения Правительства РФ с правительствами иностранных государств о поощрении и взаимной защите капиталовложений).