Что такое стратегия развития региона
Стратегия развития региона.
Теоретические предпосылки проекта
Многочисленные исследования показывают, что благосостояние стран или регионов зависит от уровня производительности, расположенных на их территории корпораций. Причинно-следственные связи процесса регионального развития представлены на рис 1. 
Уровень производительности, зависит от способности предприятий обеспечивать себе долгосрочные и устойчивые конкурентные преимущества на рынке. Причем информационный век, характеризуемый более высокой степенью неопределенности, стремительными изменениями на рынке и влиянием глобализации, предъявляет новые требования. Сегодня не столь важны ресурсы, которыми обладает регион, сколь важны способности региональных властей и бизнеса, в ответ на вызовы рынка, быстро адаптировать существующие ресурсы, а также развивать и создавать новые.
1. Условия факторов производства (Factors condition), их качества и степени специализации:
a. Природные ресурсы
b. Человеческие ресурсы
c. Финансовые ресурсы
d. Физическая инфраструктура
e. Административная инфраструктура
f. Информационная инфраструктура
g. Научно-исследовательский потенциал
2. Условия для конкуренции и стратегического развития
a. Инвестиционный климат и политика региональных властей
b. Наличие конкурентов и свобода конкуренции
3. Условия спроса
a. Наличие требовательных местных потребителей
b. Наличие уникальных потребностей клиентов
c. Специализированный спрос на продукцию или услуги регионального предприятия, которая может быть востребована на глобальном рынке
4. Связанные или поддерживающие отрасли
a. Наличие квалифицированных поставщиков
b. Наличие конкурентоспособных, связанных отраслей.
Рейтинг конкурентоспособности стран Всемирного экономического форума (World Economic Forum) базируется на методологии, предложенной профессором M. Porter. В 2000 году страной высшую позицию в рейтинге конкурентоспособности заняла Финляндия.
Почему многочисленные программы развития регионов не работают?
Правительство России, впервые за годы реформ, объявило о стратегии развития на длительную перспективу. При этом важнейшей целью преобразований объявлено повышение конкурентоспособности. Учитывая масштабы России, значимую роль в ее развитии играют регионы, включая региональные администрации и местный бизнес. Обеспечить конкурентоспособность можно только определенными и целенаправленными действиями, способствующими повышению конкурентоспособности регионального бизнеса, посредством создания привлекательных условий для его развития. Таким образом, регионы имеют потребность в разработке стратегии развития, направленной на повышение конкурентоспособности. Практически все российские регионы сегодня имеют программы социально-экономического развития, разработанные как самостоятельно, так и при поддержке внешних консультантов, в основном российских институтов. Однако, обычно, это декларативный документ, содержащий: некоторый анализ бюджета и ресурсов региона, возможные перспективы развития и перечень инвестиционных проектов. Как правило, такие программы создаются для того, чтобы обосновать возможность получения средств на, так называемые федеральные программы, финансирование которых осуществляется из федерального бюджета.
С другой стороны, многочисленные региональные программы социально-экономического развития так и остаются на бумаге. Проблема не только в качестве разработанных документов, а в том, что авторы программ социально-экономического развития региона не принимают во внимание фундаментальные отличия России от других стран.
1. В отличие от развитых стран, не более 5% крупнейших (бюджетообразующих) российских предприятий имеют продуманные и четко сформулированные стратегии собственного развития (источник: «Про-Инвест Консалтинг», опрос руководителей предприятий). При этом трудно рассчитывать на эффективную государственную политику, если она не учитывает стратегическое видение регионального бизнеса, как основного фактора конкурентоспособности региона.
2. Практика деятельности региональных администраций в России очень далека от того, что принято называть высокоэффективной организацией (HPO). Успешная реализация региональной стратегии вряд возможна без повышения эффективности административного управления. Сегодня, реформа государственного управления является одним из высших приоритетов Президента и Правительства России.
Помощь региональной администрации и бизнес-сообществу в разработке сбалансированной и эффективной стратегии регионального развития, обеспечивающей повышение конкурентоспособности региона и повышения уровня жизни населения.
Проект разработки стратегии региона состоит из трех основных задач:
1. Формулирование стратегий развития ведущих предприятий региона (стратегических экономических субъектов)
2. Анализ существующего состояния и разработка рекомендаций по совершенствованию бизнес-климата
3. Анализ состояния и разработка рекомендаций по повышению эффективности деятельности администрации региона
Данный подход имеет следующие преимущества:
Создание предпосылок для экономического роста через инициирование реальных и целенаправленных изменений в стратегических экономических субъектах (СЭС) региона;
Разработка не декларативного документа, а стратегии, наполненной реальным содержанием
Сбалансированность и реалистичность региональной стратегии, посредством учета результатов стратегического планирования региональных СЭС;
Повышение шансов на успешную реализацию стратегии посредством вовлечения широкой общественности и бизнес-сообщества в процесс стратегического планирования региона, через общее видение будущего;
Использование более совершенных методов анализа бизнес-климата и разработки рекомендаций по его совершенствованию, базирующихся на экономической теории кластеров;
Создание ключевых индикаторов (Key Performance Indicators), которые позволят осуществлять мониторинг процесса реализации стратегии;
Проведение изменений, направленных на повышение эффективности административного управления, а, следовательно, повышение вероятности успеха реализации стратегии.
В процессе разработки стратегии анализируется состояние области в данный момент времени (текущая региональная стратегическая платформа) и формулируется видение будущего состояния (определяется будущая платформа). Анализируются стратегические разрывы (рис. 3) в трех областях: Стратегические экономические субъекты (ключевые предприятия региона), состояние бизнес-климата, эффективность администрации. Определяются целевые показатели (KPI), которые могут быть достигнуты в случае ликвидации «стратегических» разрывов (рис. 4).
Формулирование стратегий развития ведущих предприятий региона
Каждый российский регион имеет не более 20-30 крупнейших предприятий, которые могут быть отнесены к стратегическим экономическим субъектам (СЭС). Отбор СЭС производится на основе следующих критериев:
Для создания стратегии СЭС используется разработанная «Про-Инвест Консалтинг» методология «3f Corporate Strategy (First to New Ideas, Fastest to Implement Change, Finest Customer Service) Данный подход позволяет:
Анализ регионального бизнес-климата и разработка рекомендаций по его совершенствованию
По результатам анализа бизнес-климата определяется видение будущего бизнес-климата, а также разрабатываются рекомендации по его совершенствованию.
Повышение эффективности региональной администрации
Данный раздел включает следующие задачи:
Важнейшей задачей является создание системы сквозных и сбалансированных показателей эффективности деятельности конкретных чиновников администрации (персональных критериев успеха), которая будет скоординирована со стратегией развития региона.
В процессе реализации стратегии, по мере повышения конкурентоспособности, происходит изменение стратегической позиции региона (рис. 5). Разработанные показатели эффективности используются для мониторинга и оценки эффективности происходящих изменений.
Стратегическое планирование в социально-экономической сфере
Лекция 5.
Теория П. Друкера. Теория постиндустриального общества Д.Белла, Теория информационного общества М. Кастельса. «Креативный город» Ч. Лэндри.
Школы стратегирования: институциональная, интеграционная, информационная, региональная.
Методологические подходы к планированию.
Стратегия развития региона. Цикл стратегического планирования развития региона. Основные элементы и отличительные признаки стратегического плана. Типовая структура стратегического плана.
Определение перспективной специализации региона (оценка профильности). Оценка параметров хозяйственного климата.
1. Теоретические положения планирования П. Друкера
Несмотря на то, что П. Друкер является исследователем и теоретиком управления в бизнес-организациях, необходимо рассмотреть его точку зрения на управление в целом, распространив ее и на управление в регионе.
Исходным для П. Друкера является тезис о неразрывности научного управления и планирования. Менеджер не должен лишь адаптироваться к внешней среде или пассивно на нее реагировать, необходимо преобразовывать эту среду в соответствии со своими интересами. Иными словами, следует ориентироваться не на возможное состояние, а на желаемое.
Важность и необходимость планирования подчеркивается П. Друкером в положении, которое ученый считает ключевым в своих трудах[1]. Важность планирования также следует из методологического требования учитывать фактор времени: «Нельзя отделять решения, связанные с текущим моментом и с будущим»[2]. Отсюда все измерения менеджмента – экономическое (бизнес), социальное (организация) и человеческое – рассматриваются П. Друкером с позиции настоящего и будущего. На этапе целеполагания следует не искать единственно правильную цель, но обеспечивать равновесие целей. Необходимо устанавливать цели в соответствии с основными сферами деятельности.
Сферы деятельности предприятия и региональных властей, муниципалитета различны, однако, пользуясь методом аналогии, можно принять на вооружение ряд рекомендаций:
1) упрочить положение (в нашем случае не рыночное, а положение среди других регионов): получение экономического результата является следствием лидерства и уникального вклада в ту или иную значимую область хозяйства региона;
2) результаты должны достигаться за счет использования благоприятных возможностей, а не за счет решения проблем, в этом и заключается стратегический подход к планированию; здесь необходимо еще отметить, что достижение результатов обеспечивается соответствующими ресурсами, которые существуют за пределами системы управления, т.е. во внешней среде;
3) ориентироваться как на сами инновации, так и на технологии обеспечения их реализации;
4) создавать добавленную стоимость, понимаемую в метафорическом значении, а именно, тот материальный, социальный и культурных капитал, который удастся приумножить усилиями текущей команды специалистов;
5) предусматривать вложения капитального характера, обеспечивающие выгоду на перспективу; необходимо ориентироваться на эффективное распределение ресурсов, когда основной результат дают малая часть вложений (закон нормального распределения Гаусса), отсюда необходимость концентрации на нескольких основных благоприятных возможностях для развития региона или муниципального образования;
6) грамотно распоряжаться плодами успешной деятельности (в нашем случае это не только доходы бюджета, но и, например, удовлетворенность населения жизнью); это не самоцель, а способ создания благоприятных условий на будущее;
7) уделять внимание качеству самих управляющих, т.е. их профессиональной компетентности, а не только качеству их работы.
П. Друкер также говорит о необходимости устанавливать взаимосвязь между работой отдельного менеджера и организации в целом: «результативность менеджера должна определяться его вкладом в общий успех предприятия». Аналогичная идея – оценка вклада структурных подразделений органов управления в повышение индекса развития человеческого потенциала.
Чтобы оценить вклад каждого в достижение целей управления, необходимо формулировать цели деятельности снизу вверх (при условии их дальнейшего утверждения высшим руководством). Именно в этом случае каждый менеджер будет отвечать за свою долю результатов всей деятельности.
Итак, труды П. Друкера освещают множество вопросов менеджмента, актуальных и для регионального или для муниципального стратегического управления. Помимо отмеченных ранее, это рассуждения об эффективной структуре организации, применимые для администрации города, системы управления регионом, а также о мотивации сотрудников (в частности, о неоднозначности понятия удовлетворенности).
[1] Друкер П. Практика менеджмента / П. Друкер. – М.: Вильямс, 2003. – 388 с.
[2] Друкер П. Эффективное управление предприятием / П. Друкер. – М.: «Издательский дом «Вильямс», 2008. – 224 с.
Энциклопедия маркетинга
Каталог консалтинговых компаний
Библиотека маркетолога
Стратегия развития регионов: теория, практика, новые подходы
Е.П. Смирнов
В последние годы органы государственного управления и экспертное сообщество уделяют большое внимание проблеме стратегического планирования регионального развития.
Начиная с середины 2005 года, когда на заседании Правительства РФ 30 июня 2005 года была рассмотрена «Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации», органы государственной власти субъектов Российской Федерации под методическим руководством и при координации со стороны Министерства регионального развития Российской Федерации проводят активную работу по разработке региональных стратегий. К настоящему времени рассмотрены документы около 60 субъектов Российской Федерации.
В Совете Федерации в рамках Экспертного совета по проблемам инновационной политики при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в июне 2004 года в инициативном порядке была создана Проблемная рабочая группа по прогнозированию и стратегическому планированию экономического развития российских регионов. На ее заседании 20 января 2005 года была одобрена «Концепция, технология и инструменты формирования управленческих решений в социально-экономической сфере субъектов Российской Федерации» [1]. На совещании в Совете Федерации 17 ноября 2005 года были рассмотрены вопросы организации пилотного проекта «Конкурентоспособный регион как точка роста конкурентоспособности России», инициированного Рабочей группой.
Концепция проекта получила поддержку Парламентских слушаний в Совете Федерации «О законодательном обеспечении формирования и развития конкурентоспособной экономики Российской Федерации» 25 ноября 2005. Кроме того, концепция проекта была представлена в Ассамблею европейских регионов (Страсбург), в которой выразили заинтересованность использовать ее для проведения эксперимента в одном из европейских регионов.
На основе концепции проекта Рабочей группой был подготовлен проект Ведомственной целевой программы (ВЦП) «Конкурентоспособный регион как точка роста конкурентоспособности России», который был одобрен Министерством регионального развития Российской Федерации и внесен в Правительство Российской Федерации в начале 2006 года.
21 июля 2006 года состоялось заседание Государственного совета «О механизмах взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти при разработке программ комплексного социально-экономического развития регионов», на котором были рассмотрены предложения Рабочей группы по комплексному социально-экономическому планированию развития регионов, возглавляемой губернатором Красноярского края А.Г. Хлопониным. Было отмечено, что, в соответствии с действующим законодательством, ни Федерация, ни регионы могут вообще не иметь стратегических документов в области территориального планирования. И они этим пользуются — на федеральном уровне нет ни долгосрочной стратегии регионального развития, ни среднесрочных реализующих ее программ. Нет и качественно проработанных региональных разрезов основных отраслевых стратегий, среднесрочной программы социально-экономического развития, программ развития инфраструктурных монополий и т.д. Рабочая группа предложила в короткие сроки разработать и принять федеральный закон об организации разработки и реализации государственной региональной политики в Российской Федерации, который должен обеспечить взаимосвязь региональных приоритетов страны с разрабатываемыми на региональном уровне концепциями, стратегиями и программами развития. Было также подчеркнуто, что для обеспечения высокого качества стратегических, программных и прогнозных документов нужно будет разработать общедоступную методическую базу по всему кругу вопросов планирования.
С начала 2006 года с завершением формирования Общественной палаты Российской Федерации в разработке региональной политики и в первую очередь проблем местного самоуправления и жилищной политики весьма активную роль стала играть Комиссия Общественной палаты по вопросам регионального развития и местного самоуправления, которая использует в своей работе механизм общественных слушаний. Это позволяет набрать большой эмпирический и экспертный материал на основе углубленного анализа срезов проблемных ситуаций на многообразии территорий России.
Таким образом, можно констатировать, что период фактического отсутствия осмысленной региональной политики завершается, и деятельность органов государственной власти и общественности переходит к этапу осмысления и формирования стратегии развития регионов в новых условиях на основе отечественного и зарубежного опыта и обновляющейся методологической и методической базы. В связи с этим при подготовке настоящей работы были поставлены следующие практические задачи:
— проанализировать основные концептуальные положения доступных методических материалов, которые используют субъекты Федерации при подготовке стратегий социально-экономического развития;
— выявить характерные проблемы, которые возникли перед региональными администрациями при разработке стратегических документов регионов, представленных на МВК при Минрегиона России;
— предложить регионам оригинальный подход и методическую базу для формирования стратегий инновационного развития, основанную на деятельности проблемной рабочей группы по прогнозированию и стратегическому планированию экономического развития российских регионов при Совете Федерации и работах автора.
Концептуальный подход федеральной власти к разработке стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации
Основным документом, определяющим подход исполнительной власти в лице Минрегиона России к стратегическому планированию регионального развития, является упомянутая выше «Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации». Второй документ — проект «Требований (технический стандарт) к стратегии социально-экономического развития субъекта РФ» — предлагает регионам некоторый унифицированный методического характера взгляд федерального центра на формат и содержание региональных стратегий как документов, представляемых для согласования в МВК при Минрегионе России.
Концепция является теоретическим документом, представляющим достаточно подробную и обстоятельную модель регионального развития в видении центра (профильного министерства) с позиции управления региональным развитием. Этот подход, по нашему мнению, имеет принципиальные ограничения, которые состоят в следующем:
1. Стратегия регионального развития в условиях федеративного государства и формирующегося гражданского общества не сводится к стратегии управления региональным развитием со стороны федерального центра. Очевидно, что государство должно иметь свою стратегию, в первую очередь в плане пространственного и отраслевого развития. Сложившаяся мировая практика признает за государством региональную политику, направленную на поддержание, прежде всего, депрессивных и проблемных регионов, при этом стратегия развития благополучных регионов является прерогативой самих регионов. Одновременно должна формироваться стратегия более общего плана, как бы поверх аппаратной, которую условно назовем «общественно-государственной». Она должна иметь целостный характер, реально учитывать множество позиций участников регионального развития и быть принята не только на аппаратном уровне, но и элитой региона и страны. Очевидно, такая стратегия подразумевает иную технологию формирования и сопровождения.
2. В условиях недостатка финансовых, кадровых и других ресурсов у государства сам подход к регионам только с позиции руководства и управления 1 не может быть достаточно эффективным. На наш взгляд, при сохранении за государством административной функции более эффективной является позиция организации регионального развития, но уже со стороны более сложного «общественно-государственного» позиционера, правда, предполагающая качественно более высокий уровень соорганизации органов госвласти и всех активных центров власти в обществе.
3. Концепция не подкреплена в нужной мере механизмами и инструментами ее реализации. В частности, необходимым и фактически главным по смыслу самой концепции условием ее реализации является разработка Генеральной схемы пространственного развития Российской Федерации. В то же время, судя по тексту концепции, такая схема может появиться не ранее 2009 года, вследствие чего вся работа регионов по формированию стратегий, которую планируется завершить в 2007 году, оказывается лишенной основного механизма, заложенного в концепции. Другой механизм — законотворчество, направленное на закрепление ряда положений концепции, по ряду позиций представляется преждевременным из-за недостатка опыта стратегического планирования в регионах, необоснованность и критическое отношение к ряду положений концепции со стороны экспертного сообщества и региональных элит. Законодательное закрепление слабо проработанных механизмов, требований и ограничений приведет к противоположному от желательного эффекту, особенно в отношении инновационного развития.
4. Такой механизм реализации концепции, как БОР, несмотря на значительные усилия и финансовые ресурсы, которые государство затрачивает на его внедрение, представляется нам в той его интерпретации, которая принята в настоящее время, методологически слабо разработанным и потому мало эффективным. Возражение, конечно, вызывает не сама идея необходимости увязки размера выделяемых финансовых средств и полученного результата, а практически безальтернативная установка на оценку результата в виде совокупности в основном количественных показателей (индикаторов) эффективности по принципу «все похерити, что не можно ни взвесить, ни смерити 2 ». Такая установка является, на наш взгляд, методологически сомнительной, так как объект не определяется только набором его функций (характеристик). Вероятно, технология БОР может быть эффективна лишь для простых объектов типа бизнеса, где главным результатом деятельности предприятия является прибыль. Для сложных объектов типа общественных образований такой подход может привести к произвольной трансформации действительности и строительству фальш-панелей для оправдания финансовых затрат.
5. Не затрагивается серьезным образом тема оптимизации налогообложения, которое в нынешнем его виде не стимулирует, а тормозит развитие регионов. Растабуирование этой темы для независимой экспертизы и прозрачность данных и макроэкономических моделей могли бы стать серьезным стимулом к более эффективному стратегированию.
6. Идейным стержнем стратегии является концепция пространственного развития. Трудно не согласиться с докладом ЦСИ ПФО 2004 года «Россия. Пространственное развитие» в том, что за длительный период истории этого подхода в последние годы он пережил период свертывания, и требуются значительные усилия, связанные в первую очередь с разработкой Генеральной схемы пространственного развития Российской Федерации. Но также очевидно, что центрирование авторов концепции на направлении пространственного развития является необходимым, но не достаточным для выработки целостной региональной политики. При всей важности пространственного подхода региональная политика должна быть сбалансированной и не будет полноценной без столь же тщательной проработки других позиций, связанных с управлением развития таким сложным объектом, как регион (отраслевого, геополитического, общественно-политического, социально-психологического, культурно-исторического и т.д.) и восстановления целостной картины через восстановление их взаимосвязи. Очевидно, что целостное стратегирование не может быть проведено в рамках отраслевых министерств, из чего следует необходимость перевода этой задачи на другой — общественно-государственный, и что не менее важно, прозрачный сетевой уровень. Кроме того, пространственное развитие как инструмент системно-структурного преобразования территорий с позиции федерального центра фактически изначально предполагает приоритет в реализации концепций, политики, программ и проектов федеральной власти при подчиненной роли регионов. Это вполне естественно, т.к. речь идет о реализации общегосударственных интересов пространственного развития страны, при одном условии: высоком уровне проработки и согласования управленческих решений. Но весь опыт реформ, реализуемых федеральной властью, говорит о недостаточной проработке и эффективности принимаемых решений. Поэтому, учитывая большую ресурсоемкость последствий управленческих решений в сфере пространственного планирования, а также их непосредственное влияние на положение и судьбы больших масс людей, населяющих целые поселения, города и регионы, они должны быть особо тщательно проработаны с прогнозированием последствий. В качестве главного принципа федеральной региональной политики был объявлен принцип поляризованного развития. При теоретической обоснованности этого принципа в рамках концепции пространственного развития, его непосредственное применение за границами данной концепции к регионам привело, как известно, к резкой критике стратегии со стороны представителей регионов и экспертов.
Методическое обеспечение процесса разработки стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации
Выше отмечалось, что проект «Требований (технический стандарт) к стратегии социально-экономического развития субъекта РФ» — единственный нормативный методический документ, которым пользуются регионы в своей работе. Не вызывает сомнения, что определенная унификация при разработке стратегий необходима, хотя бы потому, что субъект Федерации является элементом в общей правовой, общественно-политической и социально-экономической системе государства, а его стратегия должна быть в идеале увязана со всеми субъектами РФ, с которыми он взаимодействует в рассматриваемый период времени или в перспективе. С другой стороны, придание статуса технического стандарта методическим документам концептуального характера в сфере стратегического планирования регионального развития, которая в новой России только-только начинает складываться, вызывает обоснованные возражения. Недоумение вызывает также жесткое предписание на уровне стандарта органам региональной власти заказывать разработку стратегии непременно на стороне. Здесь затрагивается один из самых существенных моментов процесса стратегирования, а именно позиционирование (самоопределение) руководства органа государственной власти субъекта РФ в процессе формирования стратегии. Если его руководство не позиционирует себя в качестве главного вдохновителя разработки и реализации стратегии, а министерство в нормативном порядке его обязывает перепоручать этот процесс консалтинговым компаниям (даже не зависимо от уровня их профессиональной квалификации), это означает, что говорить о каких-либо инновационных сценариях развития региона не приходится, а стратегия останется формальным документом, исполнять который будет некому, когда документ будет принят и консультанты уедут делать свой бизнес в очередной регион.
Проанализируем рассматриваемый документ с точки зрения трех взаимосвязанных деятельностных схем, которые определяют объект: схема самоорганизации позиционера, который осуществляет стратегирование (стратег, управленец, организатор), схема плацдарма на котором разворачивается деятельность, схема процедур, которые организуют деятельность на рассматриваемом плацдарме.
Позиция стратега в рассматриваемом документе, на наш взгляд, определена не достаточно полно и в определенном смысле противоречиво. Это вполне объяснимо сложностью задачи, кроме того, администрации субъектов Федерации, как и отраслевые органы государственного управления в силу установленных регламентов и сложившейся практики имеют ограниченный плацдарм деятельности и возможности принятия управленческих решений. На это в частности указывает то обстоятельство, что речь во всех документах идет только о социально-экономическом развитии. Но проблема в том, что стратегия подразумевает установку на развитие, а бюрократические организации — на функционирование. Более того, понимание стратегирования как долгосрочного планирования и прогнозирования приводит часто к потере смысла стратегии как выделения и удержания высшего слоя (страты) интересов, ценностей и устремлений. Очевидно, что каждый регион как субъект имеет свой, уникальный высший слой, свою собственную стратегию.
В определении стратегии социально-экономического развития субъекта РФ как «системы мер государственного управления, опирающихся на долгосрочные приоритеты, цели и задачи политики органов государственной власти» четко выражена ограниченная компетенцией региональной власти позиция на государственное управление и государственную политику, несмотря на ссылки на участие в разработке стратегий бизнеса и общественных организаций. Выше отмечалось, что наличие только одной сильной (государственной) властной позиции при всей ее важности недостаточно, необходим целостный подход, что означает выход за рамки системы государственного управления. Это означает, что роль бизнеса и экспертного сообщества должны быть переосмыслены, и они в процессе разработки стратегии должны позиционироваться как независимые инстанции власти.
Таким образом, позиция стратега должна формироваться как некоторая сетевая структура, включающая всех участников процесса стратегирования. Если посмотреть на проблему несколько с другой стороны, то задача формирования стратегии — это задача всей региональной элиты, прежде всего культурной, образовательной, а также бизнес-элиты, а не только чиновников региональных администраций, у которых есть свои эксклюзивные ресурсы и области компетенции (формирование регионального бюджета, управление государственным имуществом, контроль исполнения и т.д.). Если проводить дальше линию развиваемого здесь принципа формирования позиции стратега, то следующий естественный шаг — это переход в стратегировании от уровня субъекта Федерации к уровню макрорегиона или для начала — к уровню федерального округа, т.к. макрорегион как искусственный объект может формироваться только в процессе разработки стратегии. Соответственно, позиция стратега еще более усложнится и приобретет новое принципиальное качество — наличие в ее составе еще одной субпозиции, представляющей функции федеральной власти.
Главная цель разработки стратегии субъекта РФ согласно «требованиям» состоит в определении требований приоритетных направлений и целей развития на долгосрочную перспективу (не менее 20 лет). Очевидно, что такая установка достаточно конструктивна только в том случае, если целеобразующим субъектом является сложноорганизованный позиционер, о котором речь шла выше. Но даже в этом случае указание какого-либо длительного горизонта планирования, а тем более в 20 лет представляется не вполне корректным. Главная причина состоит в том, что цели изменяются по мере продвижения по пути их развития. Даже такой простой аргумент, как фактическое ограничение горизонта планирования у чиновников администраций, депутатов относительно коротким сроком их полномочий (5–10 лет), не говоря уже о бизнесе (за исключением крупнейших инфраструктурных государственных компаний типа Газпрома), говорит о явном завышении горизонта планирования (прогнозирования). Единственным исключением могут быть крупные инфраструктурные проекты, реализуемые государством на федеральном (или международном) уровне, но и в этом случае генеральные схемы размещения объектов транспортной, энергетической и пр. инфраструктуры разрабатываются, насколько нам известно, на меньший срок (примерно 10 лет).
«Требования» определяют достаточно подробное структурирование содержания стратегии, которое фактически задает некоторую схему плацдарма для процессов развития с позиции федеральной власти. Основываясь на данном плацдарме, стратегия строится как некоторая теоретическая модель сценарного характера с горизонтом прогнозирования в 20 лет.
Из всего сказанного можно сделать вывод, что рекомендуемая методика разработки региональных стратегий при исходной установке на реализацию парадигмы развития фактически способна обеспечить лишь реализацию парадигмы функционирования, и тем более не может методологически обеспечить формирование стратегии инновационного развития. Очевидно, что этот вывод не следует обобщать на состояние дел на практике, которая разнообразнее и богаче, и редко следует теоретическим схемам. Таким образом, региональное стратегирование означает, прежде всего, не развитие имеющихся или появление новых производств, хозяйственных объектов, финансовых технологий и т.п., а формирование мест и условий для их возможного развития и появления, формирование благоприятного инновационного и инвестиционного климата, а также и даже в первую очередь — формирование регионального субъекта (региональных субъектов) как инициаторов регионального развития.
Формирование стратегии развития такого рода сложных рефлексивных объектов как регион сводится не к описанию объекта, который должен изготавливаться, а к описанию системы инструментов, с помощью которой создаются объекты любого класса.
Следует заметить, что требование взаимной увязки «системы приоритетных направлений, целей и задач деятельности органов субъектов РФ» с «целевым сценарием, приоритетными направлениями развития региона, концепцией развития электроэнергетики, основными положениями политики социально-экономического развития РФ, проводимой и декларируемой Правительства РФ», ставит перед регионами задачу такого уровня сложности, которая не может быть решена имеющимися в их распоряжении средствами даже при рассмотрении одного сценария развития, не говоря уже о рассмотрении всех возможных сценариев развития при заданных начальных ограничениях. Очевидным следствием этого факта будет искажение или разрушение выбранного сценария по мере продвижения по пути его реализации.
Таким образом, мы убеждаемся, что сценарный метод разработки стратегий является весьма грубым инструментом стратегирования, и, вероятно, может быть применен только для простейших краткосрочных инерционных вариантов развития регионов.
Переходя к схеме процедур, которые организуют деятельность на стратегическом плацдарме, мы видим, что в «требованиях» в качестве механизмов реализации стратегии предлагаются следующие:
— экономическая политика органов власти субъекта РФ,
— энергетическая политика органов власти субъекта РФ,
— механизм частно-государственного партнерства, региональные целевые программы,
— система ФЦП — ФАИП и прочих инструментов целевого финансирования из средств федерального бюджета.
Кроме того, предлагается использовать механизм контроля с помощью индикативных показателей деятельности органов государственной власти субъекта РФ.
Приведенный перечень показывает, что в качестве механизмов реализации стратегий регионам предлагаются в основном финансовые механизмы, встроенные в те или иные программы федерального или регионального уровня. Причем, в силу того, что большая часть налоговых поступлений регионов изымается федеральным центром с последующим перераспределением, механизм которого действует не стабильно и не прозрачно, его результаты прогнозировать весьма сложно. В связи с переходом на трехлетний период планирования бюджета ситуация может улучшиться, но вряд ли кардинально изменится. Отсюда следует, что применение финансовых механизмов для реализации региональных стратегий характеризуются высокой степенью неопределенности ожидаемого результата.
Таким образом, если подвести итоги анализа нормативного и методического обеспечения, которым располагают регионы для организации стратегического планирования, то можно сделать следующие обобщенные выводы:
1. Отсутствует какое-либо законодательное обеспечение, регламентирующее процесс организации разработки стратегий, в частности вопросы согласования стратегий субъекта Федерации с соседями и с федеральным центром.
2. Еще не разработаны важнейшие документы, определяющие развитие инфраструктуры в стране и регионах (Генеральная схема пространственного развития РФ, Генеральные схемы размещения объектов транспортной, энергетической и пр. инфраструктуры).
3. Имеющееся методическое обеспечение не вполне адекватно сложности задач, возникающих перед разработчиками стратегий.
Сложившееся положение руководитель Рабочей группы по комплексному социально-экономическому планированию развития регионов, губернатор Красноярского края А.Г. Хлопонин охарактеризовал так: «… нынешняя региональная политика — это не предмет осмысленной деятельности, а случайная сумма территориальных последствий от реализации государством и бизнесом различных отраслевых стратегий и планов».
Практика разработки стратегий социально-экономического развития субъектами РФ
Как уже отмечалось во Введении, к настоящему времени в МВК при Минрегионе России прошла защита около 60 документов стратегического характера (не все из них именовались «стратегиями»).
Очевидно, что в рамках данного доклада нет ни возможности, ни смысла рассматривать достоинства и недостатки отдельных документов, что входит в задачи МВК, в то же время они служат богатым материалом для постепенно складывающейся практики регионального стратегического планирования. Очевидно, что такое осмысление должно быть предметом отдельной исследовательской работы, мы перед собой ставим задачу проблематизации лишь отдельных принципиальных моментов процесса стратегирования с точки зрения изучения возможности переконструирования сложившейся практики с целью повышения ее эффективности.
1. Сам факт обращения регионов к стратегическому планированию и попыткам выйти за границы текущей деятельности как новое явление в региональной политике последних лет исключительно важен, т.к. ставит региональную власть в новую более мощную позицию, в которой возможен переход от парадигмы функционирования к парадигме развития. Отметим, что это всего лишь гипотетическая возможность, а не императив, т.к. реальное занятие этой позиции связано с наличием политической воли, амбиций, квалификации, сильной команды и других качеств руководителей региона. В противном случае, эту позицию можно успешно имитировать.
2. Другая положительная предпосылка для дальнейшей эффективной работы по организации стратегической работы состоит в том, что власть так или иначе должна пытаться выстраивать новые отношения с бизнес-структурами и экспертным сообществом. Хотя практика показывает, что этот процесс носит пока лишь начальный или имитационный характер.
3. Требования к разработке стратегий Минрегиона России сыграли свою положительную роль, запустив, опираясь на административный ресурс, процесс разработки стратегий в регионах и организовав их рассмотрение и систематизацию в рамках МВК. В то же время, учитывая большое разнообразие условий в регионах, неопределенность в вопросах политики и практики федерального центра в первую очередь в развитии инфраструктурной и особенно инновационной сферы, а также методические проблемы, которые были раскрыты выше, разработчики стратегий были поставлены в весьма трудное положение. Поэтому большая часть защищенных стратегий ограничилась рассмотрением двух сценариев развития, один из которых принято называть инерционным, а второй инновационным. Инновационным сценарием, как правило, называют сценарий, направленный на более активное внедрение научно-технических достижений и развитие инновационной инфраструктуры. Очевидно, что современным является другое понимание, включающее организационные, кадровые, антропотехнические и др. инновации. Как было показано — сценарий весьма хрупкий инструмент, который имеет свойство деформироваться и распадаться по мере его реализации.
4. Подавляющее число регионов не смогли удовлетворить требованию реализовать механизм активации межрегиональных связей, являющийся одним из самых эффективных механизмов регионального развития. Можно предположить, что причина неразработанности этого механизма находится как в методике, так и в практике органов госвласти. Примерно так же обстоит дело с отсутствием прозрачного механизма согласования и продвижения региональных программ на федеральный уровень.
5. Несмотря на то, что в большинстве регионов при разработке стратегий требование участия бизнес-структур и экспертного сообщества с формальной точки зрения было выполнено, в реальности этот процесс только начинает развиваться, часто носит формальный характер и еще далек до построения эффективной сетевой конфигурации из независимых центров власти.
6. Острейшей и ключевой проблемой, если говорить об инновационном развитии, для подавляющего числа регионов является недостаток кадров, особенно высококвалифицированных управленцев. В то же время, власть как бы «вытесняет» эту проблему из своего сознания: практически во всех стратегических документах проблема подготовки кадров обсуждается с формальных бюрократических позиций в плане, например, прогноза количества выпускников вузов и пр., никаких принципиальных механизмов и срочных мер для решения этой проблемы не предлагается. Более того, региональные системы образования, прежде всего профессионального образования, совершенно не нацелены на образование субъектов регионального развития, на образование элитного слоя общества, ориентированного на развитие своего региона.
7. Разработка стратегического плана развития, учитывающего не один — два сценария, а весь спектр вариантов социально-экономической системы региона требует детального согласования (в числах, датах, схемах и т.д.) огромного количества неполной, недоопределенной и часто противоречивой экономической и технологической информации, поступающей с разных уровней системы управления региона. До последнего времени не было информационно-аналитических и коммуникационных систем нужной мощности с такими функциональными характеристиками, которые позволяли бы создавать более или менее адекватные математические модели сложных социально-экономических и технологических систем. Поэтому требование взаимной увязки сценариев развития различных отраслей регионального и федерального хозяйства оказывалось невыполнимым пожеланием.
Новые подходы к региональному стратегированию: от показателей к реальной конкурентоспособности, от государственной к общественно-государственной стратегии
Предыдущее рассмотрение показывает, что федеральным центром запущен принципиально важный процесс разработки региональных стратегий. В то же время его методическое и практическое воплощение в значительной мере дезавуирует саму идею регионального стратегирования и оставляет регионы практически один на один со сложнейшими проблемами. Правда, если не выходить за рамки системы бюрократического функционирования, с объективной точки зрения такую ситуацию можно оправдать тем, что программы министерства, которые должны поддерживать процесс регионального развития не финансируются, управленческие новации быстро не внедряются, а поэтому о результатах говорить еще рано, в тех же регионах, где к нововведению отнеслись творчески и в администрации есть сильная управленческая команда, сама работа по организации стратегического планирования не может не принести положительных результатов. С субъективной точки зрения все также выглядит приемлемо: процесс защиты стратегий осуществляется планомерно, рынок консалтинговых услуг к взаимному удовлетворению сторон поделен и т.д.
В то же время, если подняться над сиюминутными заботами власти и бизнеса, то ситуация, с которой сталкиваются регионы и страна в целом, выглядит куда более драматично. В условиях глобализации и обострения конкуренции между ведущими странами мира в политической, экономической, военной и других сферах, и особенно ввиду перспективы вступления России в ВТО, перед страной возрастают вызовы и угрозы оказаться в ряду неконкурентоспособных стран с зависимой экономикой и ограниченным суверенитетом. Поэтому необходимо глубоко осмыслить ситуацию и немедленно приступить к реализации стратегической цели повышения конкурентоспособности страны, сформулированной Президентом Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации.
Таким образом, ключевая задача стратегирования и главная задача Власти, если она позиционирует себя в качестве Стратега, а не только функционального места в административной иерархии состоит в обеспечении конкурентоспособности. Мы достаточно подробно вводили понятие региональной конкурентоспособности в работах [2,3], поэтому рассмотрим на этой основе проблему обеспечения конкурентоспособности под углом зрения регионального стратегирования. Помимо и, прежде всего прочего, региональная независимость и конкурентоспособность базируется на культурном наследии региона. В настоящее время в большинстве случаев это наследие находится в плачевном состоянии деградации.
Для успеха деятельности стратега регионального или государственного уровня необходимо осознать, что конкуренция между странами и регионами происходит в основном не в материальной сфере, а в области идей, стратегий, проектов, внедрения собственных стандартов, воздействия на сознание и т.д. Таким образом, именно стратегирование, работа с мыслительными конструкциями, стратегическими проектами и программами становится главным механизмом обеспечения конкурентоспособности. Только завоевание лидерства в этой сфере способно обеспечить прорыв в области хозяйства и социальной сферы регионов и страны в целом.
Эффективность стратегической работы определяется мощностью инструментария, которым владеет стратег. Во-первых, мощностью схемы его самоорганизации, насколько мощную позицию он смог сконструировать из тех центров власти, которые являются ведущими игроками на плацдарме их совместной деятельности.
— имитационной (игровой), которая восстанавливает и фиксирует на материальных носителях схемы игрового взаимодействия участников социально-экономических отношений,
— математической, которая описывает поведение количественных характеристик квазистационарных социально-экономических и технологических процессов, на основе тех теоретических и экспериментальных (в частности, статистических) данных, которые могут зафиксировать или высказать в качестве гипотез участники игрового взаимодействия,
— информационной, которая описывает структуру данных и информационные потоки в моделируемой среде.
Таким образом, в результате деятельности рабочей группы по стратегическому планированию и прогнозированию социально-экономических систем нам удалось вплотную подойти к созданию экспериментального рабочего инструмента уникальной мощности. Он основан на встраивании в процесс методологически организованной экспертизы [7] процесса формирования недоопределенных математических моделей [8], который в свою очередь базируется на информационно-аналитической платформе (РИАС)[9], предназначенной для первичного сбора и обработки информации о субъектах хозяйственной и социальной сферы региона. Завершает создание этой интегрированной информационно-коммуникационной системы «Экспериментальная система коллективного описания и проектирования сложных систем на основе недоопределенной математики (н-математики)»[10].
Таким образом, можно констатировать, что заложена основа для создания «общедоступной методической базы по всему кругу вопросов планирования», о необходимости которой говорил А.Г.Хлопонин (см. «Введение»).
Кратко описанный здесь интеллектуальный инструментарий стал методической основой проекта инновационного развития регионов — «Конкурентоспособный регион как точка роста конкурентоспособности России», который планируется развернуть по следующим направлениям:
— конкурентоспособность региональной власти: внедрение эффективных механизмов административного управления и модернизация властных структур, формирование базовых мобилизационных идей для территории,
— общество и человеческий потенциал региона: инициирование процессов самоорганизации общества в регионе, развитие человеческого потенциала, разработка стратегии обеспечения экономической и социальной привлекательности региона, повышение уровня жизни путем реформирования социальной сферы, образования и здравоохранения,
— бизнес и системы организации хозяйства в регионе: выявление специализированных (максимально конкурентоспособных) областей бизнеса и сфер инновационного развития, проведение политики по продвижению данного бизнеса в другие регионы и на международный рынок, а также включению региональных бизнес-структур в реализацию приоритетных национальных проектов. Помимо поиска новых возможностей и выработки стратегии развития для территорий, решается задача формирования механизма координации между региональными администрациями и федеральными органами государственной власти при реализации значимых проектов развития регионов России.
Стратегия развития региона в этом случае формируется в начальной стадии развертывания проекта посредством общественно-государственной экспертизы с максимальным включением заинтересованных сторон и постоянно обновляется по мере продвижения по пути реализации проекта (о технологии см. подробнее в [4]).
В заключение о приоритетных национальных проектах. На наш взгляд, одна из главных проблем повышения эффективности национальных проектов состоит в том, что они реализуются без изменения среды, в которой они осуществляются, т.е. на старой неподготовленной почве, а также имеют отраслевой, не системный характер подхода к их реализации. Важнейшим недостатком этих проектов является то, что они не являются проектами в собственном смысле этого слова: они не дают онтологию того будущего, которое ими формируется, они также не дают логики реализации этой онтологии будущего, а потому видятся всего лишь как одно из ситуативных средств стимуляции функционирующих механизмов. Решение этой проблемы могло бы состоять в одновременном осуществлении целостного комплекса мер, как бы метапроекта, направленного на кардинальное повышение эффективности организации и развития ключевых сфер регионов, на что и направлен проект «Конкурентоспособный регион». Нам представляется, что он мог бы стать основой для эксперимента по повышению эффективности реализации национальных проектов в ряде пилотных регионов как результат улучшения уровня стратегического планирования, квалификации управленцев и качества управленческой работы, снижения рисков по всем измерениям — политическому, экономическому, человеческому.
Список литературы
1 См., например, «Путеводитель по методологии Организации, Руководствами Управления». Хрестоматия по работам Г.П. Щедровицкого. Издательство «Дело», 2003 г.
2 Из стихотворения А.К. Толстого «Пантелей — целитель».