Что такое будапештский меморандум
Будапештский меморандум 1994 года: основные тезисы
На сегодняшний день отношения между некогда близкими братскими республиками Украиной и Россией являются весьма сложными и напряженными. Особенно они обострились после того, как весной 2014 года произошло присоединение Крыма к России и создание двух самопровозглашенных республик – Луганской и Донецкой. В связи с этими событиями Украина и представители других стран обвиняют Россию в невыполнении Будапештского меморандума 1994 года. Именно об этом и пойдет речь в нашей статье.
Сущность меморандума
Вступление в силу
Что касается даты вступления меморандума в силу, то на сегодняшний день этот вопрос является дискуссионным. С одной стороны, в документе прямо определено начало его действия, это момент его подписания. С другой стороны, Россия возражает против этого, ведь для вступления его в силу должна произойти ратификация Будапештского меморандума в российском парламенте. Поэтому РФ считает данный акт юридически несостоятельным.
В отличие от указанных выше четырех государств, Китай и Франция (ядерные державы), участники Договора о нераспространении, не подписали Будапештский меморандум 1994 года. Но при этом они сделали заявления о том, что предоставляют гарантии, аналогичные тем, что в нем изложены.
Основные положения
Дискуссия о правовом статусе
Как уже было сказано выше, вопрос о том, является ли Будапештский меморандум 1994 года обязательным для выполнения его сторонами, Украиной и Россией понимается по-разному.
По мнению В. Рябцева, который принимал участие в подготовке этого документа с украинской стороны, речи о его ратификации в 1994 году не шло, так как в самом тексте уже сказано, что он приобретает юридическую силу с даты его подписания. В тот момент преобладало понимание того, что меморандум – это международный договор, который предполагает безусловное выполнение его положений странами-участницами.
Как считает В. Рябцев, иной подход Российской Федерации к вопросу о статусе меморандума четко проявился в 2003 году, когда произошел конфликт, связанный с островом Тузла. Тогда Россией в Керченском проливе была сооружена дамба к этому острову. По мнению аналитиков, это делалось с целью оказать давление на Украину, чтобы урегулировать статус Азовского моря, а также и Керченского пролива.
Дальнейшее выяснение статуса
В силу неясности вопроса о значении и обязательности выполнения Будапештского меморандума в 2009 году представителями украинской стороны было предложено созвать конференцию, имеющую международный характер, с целью подготовки договора, гарантирующего Украине безопасность, и замены им имеющегося меморандума. К участию в этом мероприятии предлагалось привлечь те страны, которые подписали прежний договор, и других значимых игроков большой политики.
В 2010 году проходила обзорная конференция, посвященная вопросам выполнения Договора о нераспространении. По мнению представителей украинской стороны, из дискуссий, которые велись в рамках работы одного из ее подкомитетов, стало понятным, что только те договоры, которые прошли ратификацию государствами, их подписавшими, следует считать обязательными для исполнения. Что касается В. Рябцева, то он выражает свое несогласие с данной трактовкой.
Соблюдение меморандума в ходе крымских событий
1.03.2014 г. президентом РФ В. В. Путиным в связи с кризисными событиями в Крыму от Совета Федерации было получено разрешение на применение на украинской территории российских вооруженных сил. В качестве обоснования этих действий выдвигалась сложившаяся экстраординарная ситуация, которая угрожала жизни проживающих там наших соотечественников, а также военных, находящихся там в полном соответствии с международным соглашением.
С целью сохранить мирную обстановку во время проведения референдума о присоединении к России Крыма силам самообороны была оказана поддержка российскими военнослужащими в блокировке украинских подразделений.
Меморандум и конфликт в Донбассе
После того как в апреле 2014 г. в восточной части Украины разразился конфликт между ее вооруженными силами и повстанческими отрядами (в рядах которых были в основном сторонники двух самопровозглашенных республик – Луганской и Донецкой), Россию вновь обвинили в том, что ею нарушен Будапештский меморандум.
Мнение Лаврова
1.05.2015 г. на конференции, осуществлявшей обзор действий Договора о нераспространении, представителем МИД РФ было заявлено, что Украина утратила территориальную целостность в результате тех сложных процессов, которые произошли внутри нее. Россия же при этом не была связана никакими обязательствами по принуждению частей Украины остаться в составе этой страны в противовес воле большинства населяющих их людей.
Позиция украинских властей
Как считает украинская сторона, российская политика в Крыму и на Донбассе проводится с нарушением положений Будапештского меморандума. 1.03.2014 г. представитель Украины в ООН Ю. Сергеев отметил, что единогласное одобрение Советом Федерации РФ применения в Крыму военной силы в ответ на запрос президента В. В. Путина является свидетельством того, что Россия не выполняет свои обязательства. Ведь в соответствии с ними она должна воздерживаться от применения силы или угрозы силой к территориальной целостности Украины как одного из государств-гарантов.
Позиция России
19.03.2014 г. со стороны МИД России прозвучало обвинение в нарушении положений меморандума Соединенными Штатами и Европейским союзом, которые во время Евромайдана выступили в поддержку оппозиции. В частности, ими были высказаны угрозы введения санкций против украинской власти. Все это, по мнению ведомства, имело выраженную направленность против суверенитета и политической независимости страны.
Почему же Запад не стал на защиту нашего государства, и что же на самом деле подписала Украина в Будапеште в 1994-м, разбирался OBOZREVATEL.
Что официально предусматривал Будапештский меморандум?
США, РФ и Великобритания взяли на себя обязательства:
уважать независимость, суверенитет и границы Украины;
воздерживаться от экономического давления, направленного на то, чтобы подчинить своим собственным интересам реализацию Украиной прав, присущих ее суверенитету, получить какие-либо преимущества;
добиваться немедленных действий со стороны Совета Безопасности ООН с целью оказания помощи Украине, если она станет жертвой акта агрессии или объектом угрозы агрессии с применением ядерного оружия;
проводить консультации в случае возникновения ситуации, в результате которой возникает вопрос относительно этих обязательств.
В феврале 2014-го Россия, страна-подписант, цинично вторглась на территорию Украины и коварно, под видом незаконного референдума, оккупировала сначала полуостров Крым, а через полтора месяца начала войну на востоке Украины.
Теперь де-факто Россия контролирует Крым и незаконно называет его частью своего государства. Почти половина Донбасса также остается оккупированной, но без «присоединения» к РФ.
В начале российско-украинского конфликта Запад, в том числе и США и Великобритания, старались не вмешиваться, а лишь дипломатично подчеркивали свою озабоченность и намекали, что в войну с Россией никто из них вступать не собирается из-за угрозы начала Третьей мировой.
Однако из-за усиления войны на Донбассе в 2014-м Запад таки смог ввести санкции против России и объявил о ее международной изоляции. Россия вылетела из клуба мировых держав G-8, санкции против нее продлили, однако территориальная целостность Украины не возобновилась.
Почему же Украину не защитили в 2014-м? Не хотели. Общие интересы европейского мирового характера были выше интересов Украины. Когда началась аннексия Крыма, а затем и война на Донбассе, они все время повторяли: не раздражайте Россию, может начаться конфликт, а за ним – Третья мировая. Это вещи, которые называются «свое ближе к телу». А Украина оказалась вне. Кучма в одном из интервью сказал: «Нас обманули, когда подписывали документ о ядерном оружии». Обманули, – сказал он. Так и есть.
Юрий Костенко, министр экологии и ядерной безопасности 1995-1998 гг.:
– С точки зрения международного права, у Будапештского меморандума нет юридически обязывающих гарантий, поскольку он не ратифицирован национальными парламентами стран-подписантов. Например, гарантия безопасности для Австрии после Второй мировой, которая обеспечивалась США и СССР, в виде договора была ратифицирована Советским Союзом, США и Австрией. Такой тип документа называется юридически обязывающим.
Однако Будапештский меморандум имеет огромный политический вес, так как под ним стоят подписи глав государств.
Если говорить о том, каким образом в Украине этот документ превратили в посмешище, я могу однозначно сказать, что это работа антиукраинских сил – как внутри государства, так и снаружи.
Украина получает помощь от ЕС, куда входила Великобритания, и от США в виде поддержки нашей территориальной целостности благодаря санкциям, из-за которых была остановлена агрессия России в Украине.
В сентябре прошлого года на одной из конференций я спросил у американцев, почему же США не руководствуются Будапештским меморандумом, предоставляя нам помощь и по финансированию военных программ, и по летальному оружию. И услышал такое странный ответ: руководство вашего государства не ставит вопрос, чтобы именно Будапештский меморандум был в основе помощи США Украине, в том числе и по летальному оружию.
Иванна Климпуш-Цинцадзе, экс-вице-премьер-министр по вопросам европейской и евроатлантической интеграции Украины:
Однако очевидно, что Украина имеет все основания требовать компенсации от РФ за причиненный ущерб, и не только из-за Будапештского меморандума, а опираясь на большое количество других документов международного права.
Если говорить об ответственности именно за неисполнение этого меморандума – это очень сложная юридическая история, потому что она там не прописана. В то же время это очень важная точка политического давления на Россию и возможность привлечения к этому давлению других подписантов.
«Нельзя верить в любые документы. Никто ничего не гарантирует. ХХІ век – право сильного», – сказал он в феврале этого года на Мюнхенской конференции по безопасности.
Однако вопрос о Будапештском меморандум был включен в президентский опрос в день местных выборов в Украине, поскольку «он важен для стратегии по возрождению нашей обороноспособности».
О чем может идти речь – неизвестно до сих пор.
25 лет Будапештскому меморандуму. Документ, которым Украина хочет вовлечь США и Великобританию в войну с Россией
• уважать независимость, суверенитет и существующие границы Украины;
• воздерживаться от экономического давления, направленного на то, чтобы подчинить своим собственным интересам осуществление Украиной прав, присущих её суверенитету;
• добиваться незамедлительных действий Совета Безопасности ООН с целью оказания помощи Украине, если она станет жертвой акта агрессии или объектом угрозы агрессии с применением ядерного оружия;
А в июле 2018 года в интервью «Украинской правде» он признался, что у Киева не было другого выхода, потому что Вашингтон выдвинул жёсткие условия.
«Они сказали: «Если вы не выполните задание вывезти боеголовки с Украины, начнётся не просто давление, а блокада Украины». Европа их поддержала в этом плане. Поэтому возник вопрос — новое молодое государство, только встало на ноги, у него нет ресурсов, запаса валюты и т.д., и оно вдруг заявило, что мы возьмём чужие боеголовки и будем вам угрожать, что мы хотим стать членом ядерного клуба. Мы могли не подписывать. Но мы были бы изолированы. Санкции, блокада — это было прямо сказано. Выхода не было», — рассказал Кравчук.
Подписание Будапештского меморандума Леонид Кучма, чья подпись и стоит на документе, назвал одной из трёх главных ошибках за годы украинской независимости, которые теперь необходимо исправить.
На протяжении последних пяти лет украинские политики при каждом удобном случае заявляют, что территориальная целостность Украины гарантирована Будапештскими соглашениями, а США и Великобритания должны защищать её от «агрессии России», которая, по утверждению официального Киева, «аннексировала» Крым, хотя регион сменил гражданство в соответствии с нормами международного права, что признали иностранные наблюдатели, присутствовавшие в 2014 году на референдуме.
Главная проблема заключается в разнице трактовки юридического статуса Будапештского меморандума: Киев считает, что документ вступил в силу с момента подписания, а позиция Москвы заключается в том, что он не имеет юридической силы, поскольку ни одна страна-подписант его не ратифицировала, соответственно, это не более чем протокол о намерениях сторон. Несостоятельность Будапештского меморандума признал и Вашингтон.
В 2013 году дипломаты Белоруссии, подписавшей 5 декабря 1994 года в столице Венгрии аналогичный документ, что и Украина, обвинили США и Великобританию, которые ввели санкции против Минска, в нарушении обязательства воздерживаться от экономического давления.
Ответ посольства США в Белоруссии был таков: «Хотя меморандум и не несёт прямой юридической силы, мы серьёзно подходим к своим политическим обязательствам перед Белоруссией и считаем, что введённые США санкции — будь то в связи с ситуацией с правами человека или с озабоченностью вопросами нераспространения — не подрывают наших обязательств и не идут с ними вразрез».
Более того, чрезвычайный и полномочный посол Украины Александр Чалый обращает внимание на тот факт, что именно Киев первым нарушил положения Будапештского меморандума, поскольку при его подписании взял на себя обязательства не только отказаться от ядерного арсенала, но и принять статус нейтрального государства, однако впоследствии власти взяли курс на членство в военно-политическом блоке. Команда Зеленского хочет подписать новый «Будапештский меморандум»
«Всем, особенно тем, кто работал в МИДе, было понятно, что одномоментно вступать в НАТО и выполнять Будапештский меморандум невозможно, — если вы вступаете в договор безопасности, который другой гарант воспринимает как угрозу своей безопасности, то каким образом он дальше может гарантировать вам безопасность? И это ключевой вопрос», — объяснил дипломат.
Таким образом, Будапештский меморандум стал одним из множества элементов, которые Украина вписывает в свою мантру о том, что «Россия аннексировала Крым и оккупировала Донбасс», хотя этот документ выполняет без преувеличения глобальную задачу — не допустить ядерную войну в мире. Предыдущие киевские власти заявлениями о «нарушении меморандума со стороны России» просто-напросто прикрывали собственные провалы во внутренней политике. Нынешний президент Украины Владимир Зеленский, которому Леонид Кравчук советовал поднять тему невыполнения этого документа на встрече «нормандской четвёрки», судя по всему, придерживается примерно такой же позиции, что и Пётр Порошенко. Выступая с трибуны Генеральной Ассамблеи ООН 25 сентября, украинский лидер заявил, что, отказываясь от ядерного потенциала, Киев демонстрировал миру готовность обеспечивать мир цивилизованным путём, а в итоге потерял часть территории и граждан. Как бы ни трактовали стороны юридический статус Будапештского меморандума, суть происходящего в Донбассе это не меняет — в регионе идёт внутри внутригосударственный конфликт, а не вторжение извне.
25 лет назад подписан Будапештский меморандум
Президент США Билл Клинтон, президент России Борис Ельцин и президент Украины Леонид Кравчук (слева направо) во время встречи, 1994 год
Александр Сенцов и Александр Чумичев/ТАСС
5 декабря исполняется 25 лет со дня подписания Будапештского меморандума — документа, вокруг которого сегодня не утихают споры в связи со сложившейся на Украине ситуацией.
Через четыре дня в Париже пройдет встреча в нормандском формате и, судя по всему, украинская сторона будет ссылаться на меморандум, защищая свои интересы. Соглашение стало одним из главных аргументов Киева в спорах и дискуссиях вокруг крымского и донбасского вопросов.
По мнению Киева, заключенный 25 лет назад Россией, Украиной, США и Великобританией важнейший договор в сфере безопасности сейчас нарушается Москвой. У России, впрочем, другое мнение на этот счет.
Безъядерная Украина
После распада СССР потеряли актуальность основополагающие документы европейской архитектуры безопасности. Ситуация стремительно и кардинально менялась и требовала новых соглашений.
Остро встал вопрос ядерного вооружения, размещенного на территории бывшего СССР. Экономический коллапс и региональные конфликты в Абхазии, Нагорном Карабахе, Таджикистане, Южной Осетии и Приднестровье создавали реальную опасность попадания атомных боеголовок в руки террористов.
Украина занимала особое место в сложившейся ситуации. По данным украинских источников, в 1991 году она унаследовала от СССР 176 межконтинентальных баллистических и более 2500 тактических ракет. Таким образом, Украина стала третьей в мире ядерной державой, уступая лишь США и России.
Переговоры длились еще несколько лет, и завершающая стадия прошла в начале декабря 1994 года в Будапеште. В Венгрии тогда состоялось Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ).
Один из подразделов итоговых решений был посвящен «нераспространению ядерного оружия». В одном из его пунктов говорилось, что государства-участники «будут поддерживать и поощрять присоединение всех государств к ДНЯО; в частности, государства-участники, которые еще не являются сторонами ДНЯО, вновь подтверждают свое твердое намерение в возможно кратчайшие сроки присоединиться к ДНЯО в качестве государств, не обладающих ядерным оружием».
А за день до публикации основных решений саммита СБСЕ президенты России, США и Украины, а также премьер-министр Великобритании подписали Будапештский меморандум.
В этом документе говорилось, что, поскольку Украина подписывает ДНЯО «в качестве государства, не обладающего ядерным оружием», эти страны «подтверждают Украине свои обязательства… уважать независимость, суверенитет и существующие границы Украины… воздерживаться от угрозы силой или ее применения против территориальной целостности или политической независимости Украины…»
Спорный документ
Для Киева Будапештский меморандум стал важнейшим документом в начале 2014 года, когда после «евромайдана» Крым вошел в состав России по результатам референдума.
Главная проблема в интерпретации соглашения заключалась в том, что документ не был ратифицирован. Украина настаивает на том, что документ был подписан главами государств и вступал в силу с момента подписания. Противники же этой позиции считают, что, так как меморандум не был ратифицирован, то соглашение можно считать всего лишь декларацией.
У российского руководства на роль Будапештского меморандума свой взгляд.
В мае 2014 года он отметил, что «утрата Украиной территориальной целостности явилась результатом не внешнего воздействия, а сложных внутренних процессов, которые с Россией и ее обязательствами по Будапештскому меморандуму никак не связаны».
Мнение Киева диаметрально противоположно: к 20-летию меморандума министерство иностранных дел Украины выступило с заявлением, в котором сообщалось, что «в 2014 году Российская Федерация нарушила взятые на себя обязательства», поставив под сомнение не только гарантии безопасности ядерных стран по отношению к отдельно взятой стране, но и создав прецедент.
Что касается вопроса о территориальной целостности, то Лавров подчеркнул, что государства-подписанты взяли на себя обязательства руководствоваться принципами ОБСЕ. При этом, добавил министр, «принципы ОБСЕ нигде и никогда не разрешали проводить государственные перевороты» и «запрещали покушаться на национальные языковые меньшинства».
Мечта Владимира Зеленского
Перед выборами президента Украины в ходе агитации к Будапештскому меморандуму обращались сразу несколько кандидатов. Среди них и Владимир Зеленский.
«Мы должны завоевать мир для Украины. Перед гарантами Будапештского меморандума и партнерами по ЕС мы будем ставить вопрос поддержки Украины в стремлении завершить войну, вернуть временно оккупированные территории и заставить агрессора возместить нанесенный ущерб. Сдача национальных интересов и территорий не может быть предметом никаких переговоров», — говорилось в обращении Зеленского.
В сентябре украинский лидер вспомнил о меморандуме, выступая со своей первой речью с трибуны Генассамблеи ООН.
Зеленский отметил, что в итоге «в этом новом мире» Украина потеряла часть своих территорий и почти ежедневно теряет своих граждан.
Несмотря на очевидные и непримиримые разногласия России и Украины по Будапештскому меморандуму, команда Владимира Зеленского, вероятно, не отметает этот аргумент в предстоящей дискуссии с Россией по донбасскому вопросу.
Так, например, апеллировать к соглашению в ходе встречи в нормандском формате посоветовал Зеленскому первый президент Украины Леонид Кравчук. По его словам, главе государства на переговорах следует «защищать Украину».
«Это не просто слова. Например, необходимо сказать там откровенно и искренне правду — нас обманули с Будапештским меморандумом», — заявил он 30 ноября. По мнению Кравчука, с Украиной на самом деле «играют как кот с мышью» и помогают Киеву «только на словах».
О нарушении основных положений меморандума твердит и сам Зеленский. Однако у президента свои планы на соглашение.
«Будапештский меморандум не был выполнен. У меня есть мечта, что в ближайшем будущем эти великие державы, а также и новые игроки (Польша, Канада, страны Балтии, ЕС), подпишут новое большое соглашение, которое защитит суверенитет и территориальную целостность других государств», — заявил президент 2 декабря в интервью польской Gazera Wyborcza.
При этом он добавил, что в документе необходимо будет сразу прописать ответственность, которую будут нести стороны в случае нарушения соглашения.
Об этом же в конце сентября говорил помощник Владимира Зеленского Андрей Ермак.
«У нас есть идея — сейчас я говорю об этом впервые — которая теперь звучит в разных переговорах, чтобы урегулирование ситуации закончилось подписанием масштабного международного договора, в котором бы приняли участие все самые крупные игроки — Соединенные Штаты, Великобритания, Германия, Франция, Китай, которые зафиксировали бы на годы, а лучше на столетия, наш суверенитет, территориальную целостность», — заявлял Ермак, добавив, что при составлении такого договора важно учесть «негативный опыт» Будапештского меморандума.
К слову, о необходимости пересмотреть положения документа Украина заявляла еще до событий зимы-2013/14, которые и привели к референдуму в Крыму.
Впервые Киев обвинил Москву в якобы нарушении положений Будапештского меморандума в 2003 году, когда между Россией и Украиной возникли споры вокруг острова Тузла, расположенного в Керченском проливе. С одной стороны от острова проходил судоходный канал, с другой — мелководный. Киев и Москва тогда пытались определить, под чьей юрисдикцией находится остров. Этот вопрос оставался нерешенным вплоть до включения Крыма в состав России, однако украинский МИД заявлял, что Россия признала принадлежность Тузлы к Украине. Москва же говорила о статусе острова как о «неопределенном».
Позже, в 2009 году, президент Украины Виктор Ющенко заявлял о намерении пересмотреть Будапештский меморандум.
«Эти договоры нужно заменить двусторонними договорами со странами-гарантами», — указывал Ющенко. Однако каких именно гарантий хочет получить Украина при переподписании меморандума, президент не говорил, как сейчас не говорит и Владимир Зеленский.