Что такое бюджетный контроль
Бюджетный контроль: понятие и формы
Контроль является формой управления общественными финансами, которая пронизывает публичную власть со всех сторон, присутствует в государственном механизме и местном самоуправлении.
Правовой основой государственного и муниципального бюджетного контроля является Конституция, БК, Закон о Счетной палате, нормативно-правовые акты Правительства России, конституции (уставы) государственных субъектов, бюджетное законодательство субъектов России, уставы муниципальных образований и нормативно-правовые акты органов местного управления, призванные регулировать бюджетные отношения.
Из федеративной природы России и единства бюджетной системы вытекает необходимость наличия единых требований к организации и реализации контрольной деятельности в бюджетной сфере. Данные требования заложены в правовой основе финансового контроля в России и обязательны для каждого субъекта бюджетных отношений. Их действие распространяется напрямую по всей территории России и не должно нарушаться в процессе законодательного регулирования финансового контроля на соответствующем уровне публичной власти.
Согласно статье 7 БК, в ведение государства в сфере регулирования бюджетных правоотношений входит определение начал составления и рассмотрения проектов бюджетов на всех уровнях бюджетной системы, утверждения и исполнения бюджетов на всех уровнях бюджетной системы страны, утверждения отчетов об их реализации и контроля за их осуществлением. В отношении финансового контроля подобные основы имеются в большинстве глав БК, так как контроль тесно связан и проходит практически по каждой стадии бюджетного процесса. Но их концентрированное выражение находится в главе 26 БК, построенной по принципу перечисления органов, которые осуществляют финансовый контроль на уровне государства или административно-территориального образования РФ с учетом принципа разграничения властей и уровней бюджетной системы России.
Под государственным и муниципальным бюджетным контролем понимается сфера государственной правовой деятельности, которая состоит из контроля формирования и реализации бюджетов, эффективного применения государственных и муниципальных средств, проведения экспертных аналитических мероприятий по финансовым и бюджетным вопросам.
Цель государственного и муниципального бюджетного контроля – это обеспечение законного и продуктивного формирования и расходования средств бюджетов на всех уровнях бюджетной системы России.
Задачи государственного и муниципального БК
К задачам государственного и муниципального БК относится:
Принципы БК
Поскольку БК является разновидностью государственной правовой деятельности, то он основывается на конкретных принципах. На сегодняшний день не все главные идеи бюджетного контроля закрепляются в законодательстве.
Часть данных принципов вытекает из целей и функций органов госвласти и местного управления, статуса органов БК. Другая часть принципов обусловлена вхождением БК в систему финансового контроля.
Начальные идеи государственного и муниципального БК подразделяются на принципы организации и принципы реализации БК. Принципы организации государственного и муниципального БК следующие:
Реализация государственного и муниципального БК невозможна без принципов:
Основные формы проведения БК
Основные формы проведения бюджетно-контрольных мероприятий – это ревизии и проверки.
Под ревизией понимается комплекс действий по документальному и фактическому контролю за всеми финансовыми и хозяйственными операциями, совершенными проверяемой организацией за конкретный временной период.
Под проверкой понимаются действия по документальному и фактическому контролю отдельно взятых финансовых и хозяйственных операций, осуществленных проверяемой организацией за конкретный временной период.
Самостоятельный вид проверки – это проверка продуктивности использования финансовых средств, собственности государства и субъектов РФ, которая представляет собой контрольные и экспертные аналитические меры по сбору доказательств с целью формирования заключения касаемо экономичности и продуктивности использования проверяемой организацией муниципальных и госсредств.
Классификация государственного и муниципального бюджетного контроля в РФ
Государственный и муниципальный БК можно разделить по различным основаниям на группы.
По такому основанию, как время проведения, государственный и муниципальный БК делится на:
Предварительный бюджетный контроль
Данный вид БК осуществляется до проведения финансовых операций, то есть:
Важную роль предварительный контроль играет в ходе оценки правовых, экономико-политических последствий финансовых законодательных проектов, а также при вступлении в законную силу новых финансово-правовых норм в финансовой деятельности хозяйствующих субъектов. Предварительное осуществление государством либо муниципально-территориальным образованием собственных контрольных функций играет важную роль при предупреждении правовых нарушений, способствуя упрочнению финансовой дисциплины.
Итоги предварительного финансового контроля внешне оформляются в форме заключений экспертов, работающих над проектами соответствующих бюджетов и внебюджетных фондов, сметами государственных и муниципальных учреждений, проектами нормативно-правовых актов всех уровней касаемо бюджетных расходов либо других вопросов публичной финансовой деятельности.
Таким образом, статьей 195 БК установлен предварительный финансовый контроль, который осуществляет Счетная палата России касаемо бюджетных документов: проект федерального закона, посвященный федеральному бюджету на следующий финансовый год, отправляется на заключение в Счетную палату России.
Текущий бюджетный контроль
Осуществляется в процессе каких-либо финансовых операций, например, при зачислении бюджетных доходов, финансировании государственных расходов, межбюджетного кредитования, исполнения бюджета и пр. Текущий БК выполняется в ходе работы контролирующих органов специальной компетенции, а также при рассмотрении конкретных вопросов бюджетной деятельности во время заседаний комитетов, комиссий, рабочих групп, законодательных/представительных органов госвласти и представительных органов местного управления, в процессе парламентских слушаний и депутатских запросов.
Особенность текущего БК – это его проведение в процессе осуществления хозяйственных либо финансовых операций, то есть в ходе каждодневной деятельности финансовых органов. По-другому его именуют оперативным финансовым контролем. Базируется на бюджетном учете, первичной документации, инвентаризациях, порядке ведения кассовых операций.
По этим основаниям и контролирующие органы, и подконтрольные субъекты быстро реагируют на изменения в бюджетной работе, предупреждают нарушения законодательства и предотвращают расходы и убытки.
Последующий бюджетный контроль
Осуществляется по завершению финансовых операций посредством анализа и ревизии бухгалтерских и финансовых документов, проведения внешнего аудита отчетности об исполнении бюджета, государственных внебюджетных фондов, отраслевых целевых программ либо смет государственных/муниципальных унитарных предприятий.
Главная цель последующего БК – это оценка итогов финансовой деятельности и продуктивности использования средств из бюджета. Главный критерий последующего БК – максимальная полнота охвата проверками, ревизиями и прочими способами общей финансовой деятельности контролируемого субъекта.
В процессе проведения БК по завершению отчетного периода устанавливается состояние бюджетной дисциплины, обнаруживаются правовые нарушения и происходит закладка базы с целью дальнейшего совершенствования бюджетного процесса.
Для последконтроля характерен углубленный анализ бюджетной деятельности какого-то субъекта за конкретный временной промежуток, который позволяет определить степень продуктивности проведенных ранее БК (предварительного и текущего).
Бюджетный контроль – это разновидность государственно-правовой деятельности и параллельно вид управленческой деятельности страны в финансовой области. Потому зависимо от субъектов, воплощающих государственный и муниципальный БК, выделяют:
Внутренний и внешний БК
Зависимо от статуса и полномочий проверяющих органов БК делятся на:
Под внутренним бюджетным контролем (всегда!) подразумевается контроль исполнительной власти, так как именно данные органы выполняют функции по исполнению бюджетов.
Внутренний бюджетный контроль является неотъемлемой частью процесса управления, обеспечивает органам исполнительной власти конкретность и компетентность в руководстве. Данная разновидность контроля проводится органом, подчиняющимся проверяемому органу.
Под внешним контролем понимается контроль законодательного/представительного органа власти, реализуемый органом финансового контроля и направленный на деятельность органов исполнительной власти с целью проверки законности и продуктивности их финансового управления.
Наличие данной разновидности контроля обуславливается тем, что законодательный орган власти непосредственно не участвует в исполнении бюджета. Так, внешний БК осуществляет орган, который не находится в подчинении у проверяемого органа, что в значительной степени влияет на объективность и эффективность проверочных действий. Органы внешнего БК подчинены лишь закону, они несут ответственность перед парламентом, а также гражданским обществом.
Внешний контроль не зависит от исполнительной власти, а потому противостоит внутреннему контролю, который осуществляется в рамках исполнительной ветви власти соответствующими органами. У органов финансового контроля законодательной/представительной и исполнительной власти по своему правовому статусу нет права дублировать друг друга. Каждый из них выполняет различные функции: органами финансового контроля законодательной/представительной власти проводится контроль за исполнением бюджетов, а органами финансового контроля исполнительной власти осуществляется контроль за использованием бюджетных средств.
Органы, осуществляющие внешний БК, – это Счетная палата России, контрольно-счетные органы субъектов России и муниципальные образования.
Внутренний бюджетный контроль реализуется органами исполнительной власти. Он имеет важное значение в обеспечении действенного госуправления, позволяя руководству не только контролировать доходную и расходную части, отслеживать функционирование финансовой системы, но и продуктивно управлять данной системой, воплощать финансовую политику.
А вот внешний контроль направлен в сторону исполнительной власти с целью наблюдения за использованием общественных финансовых средств. Это важный фактор защиты общества от коррупции и разворовывания казны, так как влечет ответственность власти перед гражданским обществом.
Работа уполномоченных органов, осуществляющих бюджетный контроль, регулируется нормами из бюджетного законодательства, в силу этого государственный и муниципальный БК выполняется в рамках правовых отношений.
Правовые отношения, которые складываются в области осуществления БК, называют контрольно-бюджетными.
Субъекты, объекты, предмет бюджетного контроля
Элементы контрольно-бюджетного правового отношения – это субъекты, которые участвуют в выполнении данной деятельности, а также объекты, между которыми эти правовые отношения складываются.
Зависимо от наличия властных полномочий и осуществляемых функций субъекты БК делятся на:
Контролирующий субъект – это субъект бюджетного права, который в соответствии с бюджетным законодательством наделен правами и обязанностями в области контроля за образованием и исполнением бюджетов, продуктивным использованием государственной и муниципальной собственности и средств.
Контролирующий субъект обладает всей совокупностью контрольно-бюджетных полномочий или частью, выполняющихся на одном либо нескольких этапах бюджетного процесса.
В отношении формирования и исполнения федерального бюджета контролирующие субъекты – это Счетная палата России, Федеральное казначейство, Российский Финансовый Надзор.
Контролируемый/подконтрольный субъект бюджетного контроля – это субъект бюджетного права, который выполняет бюджетную деятельность либо отдельные направления в ней и наделен юридическими правами, связанными с формированием и исполнением бюджетов и обязанностями подчиняться контролирующим субъектам.
Особенность бюджетного законодательства России заключается в том, что обязанности контролируемых субъектов подчиняться проверяющим органам не всегда прямо определены в нормативно-правовых актах. В отдельно взятых случаях подобные обязанности следуют из законно установленных прав контролирующих субъектов.
В качестве контролируемых субъектов выступают главные распорядители, распорядители бюджетных средств, бюджетные предприятия, получатели средств бюджетов соответствующих уровней, администраторы источников финансирования бюджетных дефицитов, получатели бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций, муниципальных и гос. гарантий.
Объекты государственного и муниципального БК – это процессы формирования и исполнения бюджетов на всех территориальных уровнях.
Предмет государственного и муниципального – операции, осуществляемые с бюджетными средствами.
Бюджетный контроль
Понятие и содержание бюджетного контроля
Бюджетный контроль основан на предписании закона, поскольку именно право регулирует контрольные отношения в сфере бюджетной деятельности.
В Бюджетном кодексе РФ контролю в сфере бюджетных отношений посвящен раздел о государственном и муниципальном финансовом контроле.
Действующее бюджетное законодательство не содержит понятия бюджетного контроля.
Для определения сущности и содержания бюджетного контроля необходимо исходить из того, что контрольная деятельность в сфере бюджетных отношений является частью финансовой деятельности государства и муниципальных образований, а именно государственного финансового контроля, т.е. бюджетный контроль представляет собой способ обеспечения законности в процессе бюджетной деятельности.
Особенность бюджетного контроля (в отличие от налогового, валютного и таможенного контроля) заключается в том, что у него свой, специфический объект, особое содержание, субъекты, цели и задачи.
По содержанию бюджетный контроль включает контроль над исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.
Главная цель бюджетного контроля может быть определена как обеспечение законности бюджетной деятельности, т.е. контроль над соблюдением бюджетного законодательства всеми участниками бюджетных отношений.
Указанная цель достигается решением следующих задач: а) соблюдение финансового законодательства; б) обеспечение эффективного контроля над формированием государственных доходов и рациональным их использованием; в) соблюдение бюджетного процесса; г) контроль над реализацией системы межбюджетных отношений; д) пресечение и предупреждение правонарушений в бюджетной сфере; е) проверка и координация деятельности контрольных органов.
Объектом бюджетного контроля являются денежные отношения, складывающиеся на всех стадиях бюджетного процесса.
Выделяют контролирующих (кто контролирует) и контролируемых (кого контролируют) субъектов.
Так, контролируемыми субъектами выступают органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, предприятия, учреждения, получавшие, перечислявшие или использовавшие бюджетные средства.
Установление признаков контролируемых субъектов финансово-бюджетного контроля дает возможность правильно определять организации, которые могут подвергаться финансово-бюджетному контролю, а также круг проверяемых вопросов.
Контролируемым субъектом финансово-бюджетного контроля является участник бюджетного процесса, осуществляющий деятельность, относящуюся к предмету финансово-бюджетного контроля, и имеющий юридические обязанности подчиняться правомерному властному воздействию контролирующих субъектов.
В соответствии с действующим законодательством классификация бюджетного контроля проводится по различным основаниям. По субъектам бюджетного контроля выделяется: а) государственный бюджетный контроль, проводимый органами государственной власти в интересах общества и государства в процессе формирования доходов бюджета, установления расходных обязательств, планирования и осуществления расходов бюджета, обеспечения поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, погашения государственного и муниципального долга.
Основным критерием данного контроля является бюджет как неотъемлемый признак государства, вместе с налогами обеспечивающий реализацию его суверенитета путем создания финансовой основы деятельности государства.
Пользуясь бюджетом как основным орудием перераспределения национального дохода, государство направляет средства в первую очередь в те отрасли народного хозяйства и экономические районы, которые требуют первоочередного развития, т.е. посредством бюджета государство перераспределяет национальный доход.
В рамках государственного финансового контроля действующее бюджетное законодательство выделяет внутренний государственный финансовый и внешний государственный финансовый контроль.
К внутреннему государственному финансовому контролю следует отнести финансовый контроль, проводимый исполнительной властью.
Внутренний финансовый контроль, осуществляемый в отношении собственной деятельности участников бюджетного процесса, неразрывно связан с задачами, поставленными перед каждым участником бюджетного процесса, и позволяет проверить, насколько эффективно участники бюджетного процесса справляются с их выполнением.
К таковым можно отнести бюджетные учреждения, осуществляющие свою деятельность за счет средств бюджета на основе бюджетной сметы.
По времени проведения Бюджетный кодекс РФ (ст. 265) выделяет следующие виды бюджетного контроля: а) предварительный контроль, осуществляемый в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетнофинансовым вопросам.
Предварительный контроль носит предупреждающий характер и способствует предотвращению бюджетных правонарушений; б) текущий контроль, осуществляемый при рассмотрении вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами.
Данный вид контроля называют также оперативным, поскольку он позволяет оперативно реагировать на изменения в бюджетной деятельности и избежать негативных последствий, ведущих к финансовым потерям и убыткам.
Текущий (оперативный) контроль ежедневно проводится финансовыми службами для предотвращения нарушений финансовой дисциплины в процессе привлечения или расходования денежных средств, выполнения организациями обязательств перед бюджетом; в) последующий контроль, осуществляемый в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.
Данный вид контроля позволяет оценить результаты финансовой деятельности, эффективность проводимых финансовых операций за истекший период.
Все виды бюджетного контроля основаны на определенных формах и методах их проведения.
Органы бюджетного контроля
Бюджетный контроль проводят органы государственной власти, наделенные контрольными полномочиями.
Следует отметить, что ст. 157 БК РФ посвящена бюджетным полномочиям органов государственного и муниципального финансового контроля как участников бюджетного процесса.
В статьях 265-273 гл. 26 БК РФ законодатель конкретизирует формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами, органами исполнительной власти, местными администрациями муниципальных образований.
В данной главе также уделено внимание финансовому контролю, осуществляемому Федеральным казначейством, Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета, контрольными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Указанная глава Бюджетного кодекса РФ дополнена новой статьей, посвященной внутреннему финансовому аудиту.
Бюджетный кодекс РФ выделяет контрольную деятельность:
Органом, обладающим контрольными полномочиями в бюджетной сфере (среди прочих), в структуре Администрации Президента РФ является Контрольное управление Президента Российской Федерации.
Основные задачи Управления таковы: а) контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также организациями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента Российской Федерации, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации; б) контроль над реализацией общенациональных проектов; в) контроль и проверка исполнения поручений Президента Российской Федерации и Руководителя Администрации Президента России; г) контроль над реализацией ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, бюджетных посланий и иных программных документов Президента Российской Федерации; д) информирование Президента Российской Федерации и Руководителя Администрации Президента России о результатах проверок и подготовка на их основе предложений о предупреждении и об устранении выявленных нарушений.
К контрольным полномочиям в сфере бюджетной деятельности, согласно ст. 209 БК РФ, относится принятие секретных программ и включение их в состав тех или иных расходов федерального бюджета, которое осуществляется по представлению Президента Российской Федерации;
2) законодательных (представительных) органов, которые в процессе осуществления бюджетного контроля имеют право на: а) получение от органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета; б) получение от финансовых органов оперативной информации об исполнении бюджетов; в) утверждение (или отказ в утверждении) отчета об исполнении бюджета; г) создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов); д) оценка деятельности органов, исполняющих бюджеты.
Органы государственного, муниципального финансового контроля могут быть созданы законодательными (представительными) органами и органами исполнительной власти (местной администрацией).
Особую роль в проведении бюджетного контроля играет Счетная палата Российской Федерации, которая является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему.
Правовое положение Счетной палаты определено Федеральным законом от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (ред. от 29 марта 2008 г.).
Задачи Счетной палаты: а) организация и проведение контроля над своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; б) определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; в) оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; г) финансовая экспертиза проектов федеральных законов, нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; д) анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение и на совершенствование бюджетного процесса в целом; е) контроль над законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации; ж) регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля над исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что предусматривает: а) организацию и проведение оперативного контроля над исполнением федерального бюджета в отчетном году; б) проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов; в) экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов Российской Федерации; г) анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений об их устранении и о совершенствовании бюджетного законодательства в целом; д) подготовку и представление заключений в Совет Федерации и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году; е) подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти Российской Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды.
Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения независимо от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.
На деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот.
Контрольные органы Президента и Правительства Российской Федерации, Федеральная служба безопасности и Служба внешней разведки Российской Федерации, правоохранительные органы, контрольные органы субъектов Федерации, Центральный банк Российской Федерации и его контрольно-ревизионное управление, Министерство финансов Российской Федерации и его контрольно-ревизионное управление, налоговые органы и иные государственные контрольные органы, органы внутриведомственного контроля обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты, предоставлять по ее запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок.
3) органов исполнительной власти, органов (должностных лиц) местных администраций муниципальных образований, осуществляемый Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, Федеральным казначейством, финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и (или) уполномоченными ими органами, главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств.
В целях реализации контрольных полномочий Минфин России координирует и контролирует деятельность находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства, а также ведет контроль над исполнением таможенными органами нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров.
Департамент регулирования государственного финансового контроля, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и отчетности является структурным подразделением Министерства финансов Российской Федерации, обеспечивающим выполнение функций Минфина России по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной (в части финансово-бюджетного контроля и надзора) и валютной, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности (за исключением бюджетной и банковской сферы), противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Так, в соответствии с п. 4.10 Положения о Департаменте регулирования государственного финансового контроля, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и отчетности данный Департамент участвует в осуществлении Минфином России координации и контроля деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы финансовобюджетного надзора и Федеральной службы по финансовому мониторингу.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль над использованием средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.
Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю над ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.
Федеральное казначейство осуществляет контроль над тем, чтобы: а) лимиты бюджетных обязательств, распределенные главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, не превышали утвержденных им лимитов бюджетных обязательств; б) бюджетные ассигнования, распределенные главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета между администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, не превышали утвержденных им бюджетных ассигнований; в) кассовые расходы, осуществляемые получателями средств федерального бюджета, не превышали доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований; г) кассовые выплаты, осуществляемые администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, не превышали доведенных до них бюджетных ассигнований; д) содержание проводимой операции соответствовало коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета; е) у получателя средств федерального бюджета были в наличии документы, подтверждающие в соответствии с порядком санкционирования расходов, установленным Министерством финансов Российской Федерации, возникновение у него (получателя) денежных обязательств.
В соответствии со ст. 269 БК РФ главные распорядители бюджетных средств ведут финансовый контроль над подведомственными распорядителями (получателями) бюджетных средств в части обеспечения правомерного, целевого, эффективного использования бюджетных средств.
Главные распорядители бюджетных средств контролируют использование субсидий, субвенций их получателями в соответствии с условиями и целями, определенными при предоставлении указанных средств из бюджета.
Кроме того, главные распорядители бюджетных средств вправе проводить проверки подведомственных распорядителей (получателей) бюджетных средств и государственных (муниципальных) унитарных предприятий.
Главные распорядители бюджетных средств должны проводить финансовый контроль над подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств для обеспечения правомерного, целевого и эффективного использования бюджетных средств.
При этом главные распорядители имеют право проводить проверки подведомственных учреждений, в том числе, в части полноты и достоверности представляемой бюджетной отчетности.
Главные администраторы доходов бюджета осуществляют финансовый контроль над тем, как подведомственные администраторы доходов бюджета выполняют функции администрирования доходов.
В соответствии с «Положением о порядке администрирования Центральным банком Российской Федерации поступлений в бюджетную систему Российской Федерации отдельных видов доходов» (утв. ЦБ РФ 27 августа 2008 г. N 320-П) Центральный банк Российской Федерации является главным администратором доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Администраторы контролируют правильность исчисления, полноту и своевременность уплаты в бюджет государственной пошлины и денежных взысканий (штрафов).
Главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета ведут финансовый контроль над тем, как подведомственные администраторы источников финансирования дефицита бюджета проводят кассовые выплаты из бюджета для погашения источников финансирования дефицита бюджета.
При этом главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета вправе проводить проверки подведомственных администраторов источников финансирования дефицита бюджета.
В соответствии со ст. 270 БК РФ финансовый контроль над операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств соответствующих бюджетов проводят контрольные и финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.
Они же отслеживают соблюдение условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий.
Для осуществления бюджетного контроля субъекты РФ и муниципальные образования создают собственные контрольные и финансовые органы (их контрольно-ревизионные структуры) и определяют сферу и объем их контрольных полномочий.
При этом вопросы деятельности финансовых и контрольных органов субъектов РФ закреплены в законах о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, бюджетных кодексах субъектов РФ и конкретизируются в рамках нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ.
Так, в соответствии со ст. 99 Бюджетного кодекса Республики Татарстан финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами (должностными лицами) местных администраций муниципальных образований, возложен на Министерство финансов Республики Татарстан, орган, осуществляющий казначейское исполнение бюджета Республики Татарстан, финансовые органы муниципальных образований и (или) уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.
Министерство финансов Республики Татарстан проводит финансовый контроль над операциями с бюджетными средствами получателей средств бюджета Республики Татарстан, средствами администраторов источников финансирования дефицита бюджета Республики Татарстан, а также над соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.
В соответствии со ст. 270.1 БК РФ органы исполнительной власти (органы местной администрации) вправе создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), осуществляющие разработку и контроль над соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.
Данное обстоятельство указывает на то, что органами исполнительной власти усилен контроль над эффективностью и результативностью использования бюджетных средств.
При этом, в частности, установлено, что формами финансового контроля представительного органа муниципального образования являются предварительный, текущий и последующий контроль (ст. 265 БК РФ).
Кроме того, полномочия контрольного и финансового органа, предусмотренного в ст. 270 БК РФ, иные, чем цели контрольного органа муниципального образования.
В частности, финансовый орган «осуществляет финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств».
Контрольный орган муниципального образования контролирует соблюдение порядка принятия, исполнения местного бюджета, представления отчета о его исполнении и установленного порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, что не входит в содержание финансового контроля, осуществляемого в соответствии с Бюджетным кодексом.
Таким образом, контрольный орган муниципального образования не следует рассматривать как финансовый орган, предусмотренный Бюджетным кодексом.
Следовательно, важнейшим видом правоотношений, регулируемых бюджетным законодательством, являются отношения, возникающие в процессе контроля над исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы.
Осуществление функций контроля входит в компетенцию органов государственной власти, объем полномочий которых является одним их основных аспектов их правоспособности.
Поскольку бюджетный контроль представляет собой часть бюджетного процесса, участников бюджетного процесса необходимо рассматривать и как субъектов контрольных правоотношений, возникающих при проведении бюджетного контроля.
Формы и методы бюджетного контроля
Как было отмечено выше, все виды бюджетного контроля основаны на определенных формах и методах их проведения.
Под формой бюджетного контроля следует понимать конкретное выражение и организацию контрольных действий.
Под методами бюджетного контроля понимаются приемы, способы или средства проведения контрольных мероприятий.
И.Т.Тарасов в 1883 г. в своей работе «Очерк науки финансового права» указывал, что «ревизией, в отличие от контроля, называется непосредственная, единовременная или периодическая проверка положения делопроизводства, сумм и имущества. Поэтому ревизия является необходимым дополнением контроля, ограничивающегося постоянным наблюдением за положением и ходом дел по отчетам контролируемых учреждений».
Под ревизией понимается система контрольных действий по документальной и фактической проверке обоснованности совершенных организацией хозяйственных и финансовых операций в ревизуемом периоде или достигнутых результатов ее финансовохозяйственной деятельности.
Ревизия относится и к внутреннему, и к внешнему контролю.
Полная комплексная ревизия финансово-хозяйственной деятельности проверяемого объекта предусматривает проверку операций с денежными средствами; расчетных и кредитных операций; расчетов с бюджетом и внебюджетными фондами; сохранности основных средств и нематериальных активов и операций с ними; сохранности производственных запасов, товарно-материальных ценностей и операций с ними; инвестиционных операций; расчетов по оплате труда, начисления налогов и внебюджетных платежей по расчетам с физическими лицами; калькулирования себестоимости продукции (работ, услуг); реализации продукции и формирования финансовых результатов; организации и состояния бухгалтерского учета и внутреннего (ведомственного) контроля.
Ревизия отличается от других форм контроля: а) особым порядком ее назначения, т.е. по решению только уполномоченных государственных органов в случаях, предусмотренных законом; б) тем, что ее вправе проводить только контрольно-ревизионные органы; в) определенной периодичностью (не реже одного или двух раз в год); г) тем, что результаты ревизии оформляются актом, имеющим юридическое значение в качестве источника доказательства в судебно-следственной практике (возможно, как основание для возбуждения уголовного дела); д) объемом ревизуемой деятельности.
Результаты ревизии оформляются актом, имеющим большое юридическое значение.
Акт ревизии основан на конкретных фактах и ссылках на документы, содержит последовательное изложение процесса контрольных действий и выявленных нарушений и недостатков.
Акт состоит из вводной и описательной частей. В вводной части указывается состав ревизионной группы, на основании какого документа произведена и в какое время (дата начала и окончания), фамилии руководителей ревизуемой организации, когда была произведена предыдущая ревизия и за какой период, какие проверки производились за ревизуемый период, за какое время и какие участки или хозяйственные операции подвергнуты сплошной проверке, а какие выборочной.
Все факты в акте ревизии излагаются в порядке, позволяющем ответить на вопросы о том, что нарушено (закон, указ, постановление, инструкция, другие нормативные документы с указанием пункта и содержания нарушения); кто нарушил (с указанием должностных или материально ответственных лиц); когда нарушено (дата или период совершения нарушения и злоупотреблений); каков способ нарушения; чем вызвано нарушение (причины и условия, способствовавшие нарушениям); каков размер причиненного ущерба.
Акт подписывают проводившие ревизию инспекторы и должностные лица ревизуемой организации.
Под проверкой понимается контрольное действие по определенному кругу вопросов, участку или эпизоду финансово-хозяйственной деятельности ревизуемой организации.
Иными словами, проверка представляет собой единичное контрольное действие или исследование состояния дел на одном или нескольких участках финансово-хозяйственной деятельности объекта контроля.
Обследование как метод государственного финансового контроля используется при проведении контрольно-ревизионных или экспертно-аналитических мероприятий, результаты которых должны содержать информацию о наличии и состоянии материальных объектов в натуре, данные о контрольных замерах.
Например, данный метод используется при проведении контрольных мероприятий, объектом которых выступает федеральная адресная инвестиционная программа.
Важнейшим приемом анализа специалисты считают экономический анализ, который предполагает детальную проработку бюджетной документации с целью общей оценки результативности и эффективности расходования государственных (муниципальных) средств и использования государственной (муниципальной) собственности.
Для определения правильности расчета действующих показателей и нормативов, сметных ассигнований по отдельным статьям расходов использования бюджетных средств и государственной (муниципальной) собственности проводятся технико-экономические расчеты, являющиеся совокупностью общих предположений (об условиях производства и потребления товаров и услуг, о распределении доходов), с помощью которых доказывается возможность рационального определения оптимальных решений, приводящих к экономическому равновесию.
Аудит бюджета
Аудит бюджета как метод государственного финансового контроля широко используется контрольными органами законодательной (представительной) и исполнительной власти.
Действующее законодательство не дает определения понятию «аудит бюджета».
В соответствии с российским законодательством под аудитом понимается предпринимательская деятельность аудиторов (аудиторских фирм) по проведению независимых вневедомственных проверок бухгалтерско-финансовой отчетности, платежно-расчетной документации, налоговых деклараций и других финансовых обязательств и требований экономических субъектов (предприятий, организаций, предпринимателей и т.д.), а также оказанию иных аудиторских услуг.
В статье 270.1 БК РФ указывается на внутренний финансовый аудит.
Под внутренним финансовым аудитом понимается разработка и контроль над соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составление бюджетной отчетности и ведение бюджетного учета, а также подготовка и организация проведения мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.
Внутренний финансовый аудит осуществляют подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), создаваемые органами исполнительной власти (органами местной администрации).
Различают внешний аудит бюджета (используется при проведении внешнего финансового контроля) и внутренний аудит бюджета (как метод внутреннего финансового контроля).
Внешний аудит бюджета проводится извне и позволяет законодательной (представительной) власти определить степень достоверности информации исполнительной власти об исполнении бюджета за отчетный финансовый год или о прогнозируемых параметрах социально-экономического развития страны и показателях бюджетных проектировок на предстоящий финансовый год (или годы).
Внешний аудит включает в себя аудит отчетности, соответствия и эффективности использования государственных (муниципальных) финансовых ресурсов и государственной (муниципальной) собственности.
Внешний аудит бюджета представляет собой ежегодную обязательную проверку органом внешнего государственного финансового контроля отчета исполнительной власти об исполнении бюджета (бюджета внебюджетного фонда) за прошедший финансовый год.
Данная проверка осуществляется в виде контрольно-ревизионных и экспертноаналитических мероприятий, проводимых органом внешнего государственного финансового контроля во всех субъектах ведомственной структуры расходов бюджета с целью установления степени достоверности финансовой отчетности, представляемой исполнительной властью представительной власти в форме проекта закона (решения) об исполнении бюджета за отчетный финансовый год, и подготовки заключения органа внешнего государственного финансового контроля по этому законопроекту (проекту решения). На основании ст. 157, 265 БК РФ с целью проведения внешнего аудита бюджета, в ходе которого осуществляется контроль над исполнением местных бюджетов, проводится экспертиза проектов местных бюджетов, актов органов местного самоуправления, представительный орган местного самоуправления создает контрольный орган местного самоуправления.
Внешний аудит бюджета должен проводиться профессионально, объективно и независимо ни от исполнительной, ни от законодательной власти.
Внутренний аудит бюджета проводится органами исполнительной власти в процессе формирования проекта бюджета, исполнения утвержденного бюджета и составления отчета об исполненном бюджете.
Так, предварительный контроль бюджетов, бюджетного процесса заключается в проведении экспертиз и подготовке заключений на проекты бюджетов и иных законов и правовых актов по финансовым вопросам, представляемых обычно органам законодательной власти по их запросам.
Как указывают специалисты, среди всех проблем, связанных с государственным бюджетно-финансовым контролем, центральное место занимает проблема эффективности.
Безусловно, важная роль в осуществлении бюджетно-финансового контроля отводится эффективности законодательства, поскольку «степень эффективности тех или иных правовых мер определяется с учетом, во-первых, оценки результата, полученного при регулировании общественных отношений; во-вторых, на основе сопоставления результата и той цели, которую ставил создатель данного нормативного установления».
Совершенствование и эффективность законодательства, регулирующего финансово-бюджетный контроль, должно служить интересам государства, отражать интересы общества в целом и обеспечивать такое состояние финансовой дисциплины, которое сводило бы к минимуму правонарушения в бюджетной сфере.