Что такое надзор банка за банковским рынком
Банковское регулирование и банковский надзор
Банковское регулирование и банковский надзор – функции Банка России. Задачами регулирования и надзора в банковском секторе являются поддержание стабильности банковской системы и защита интересов вкладчиков и кредиторов.
Для выполнения этих функций в ЦБ создан Комитет банковского надзора. Его руководитель назначается председателем Банка России. С сентября 2011 года эту должность занимает Алексей Симановский, сменивший Геннадия Меликьяна, который, в свою очередь, возглавил комитет после убийства Андрея Козлова.
— обязательные для кредитных организаций и банковских групп правила проведения банковских операций;
— нормативы бухгалтерского учета и отчетности;
— правила организации внутреннего контроля, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой информации.
Кроме того, ЦБ устанавливает следующие финансовые нормативы для кредитных организаций:
— предельный размер имущественных (неденежных) вкладов в уставный капитал кредитной организации, а также перечень видов имущества в неденежной форме, которое может быть внесено в оплату уставного капитала;
— максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных;
— максимальный размер крупных кредитных рисков;
— нормативы ликвидности кредитной организации;
— размеры валютного, процентного и иных финансовых рисков;
— минимальный размер резервов, создаваемых под риски;
— нормативы использования собственных средств (капитала) кредитной организации для приобретения акций (долей) других юридических лиц (не более 25% от собственных средств);
— максимальный размер кредитов, банковских гарантий и поручительств, предоставленных кредитной организацией или банковской группой своим участникам (акционерам).
Базовые нормативы прописаны в федеральном законе: максимальный размер риска на одного заемщика не может превышать 25% размера собственных средств банка. Максимальный размер крупных кредитных рисков (сумма кредитов, гарантий и поручительств в пользу одного заемщика, составляющая более 5% средств) должен быть не больше 800% от капитала. Банк не может вкладывать более 25% своих собственных средств в акции и доли других юридических лиц. Максимальный размер кредитов, банковских гарантий и поручительств, предоставленных кредитной организацией своим участникам (акционерам), ограничен 50%. Остальные нормативные показатели определяются Банком России самостоятельно.
Для контроля соблюдения законов и нормативов ЦБ наделен правом проведения проверок кредитных организаций, по результатам которых он может применять следующие санкции:
— взыскать с кредитной организации штраф до 1% от уставного капитала;
— потребовать осуществления мероприятий по ее финансовому оздоровлению, в том числе изменения структуры активов, замены руководителей, осуществления реорганизации;
— изменить на срок до шести месяцев установленные для кредитной организации обязательные нормативы;
— ввести запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, а также на открытие филиалов на срок до одного года;
— назначить временную администрацию на срок до шести месяцев;
— ввести запрет на осуществление реорганизации кредитной организации;
— предложить учредителям увеличить размер собственных средств кредитной организации до размера, обеспечивающего соблюдение обязательных нормативов.
Высшей мерой наказания для банка, которую может применить ЦБ, является отзыв лицензии, за ним должна последовать ликвидация банка.
Кроме того, в ряде случаев Банк России может направить в кредитную организацию своего уполномоченного представителя.
Зачем Банку России банковский надзор
Статус Банка России как банковского регулятора, а с недавних пор и мегарегулятора сегодня представляется незыблемым. Последний раз публичная дискуссия о целесообразности выделения функций банковского надзора из ЦБ вспыхнула в 2007 г. по инициативе депутатов Госдумы и отдельных представителей банковского сообщества, но вызвала резкое неприятие главного банка страны и была довольно быстро свернута.
Но безальтернативно ли нынешнее положение дел?
Вопреки бытующим у нас представлениям о неразрывной связи центробанков и банковского регулирования, исторически последнее было введено намного позже появления коммерческих и даже центральных банков. Многие из них приобрели широкие полномочия в области банковского регулирования лишь к середине XX в., часто с целью мониторинга кредитных рисков собственных заемщиков. И хотя почти две трети центробанков мира сегодня вовлечены в банковский надзор, ряд ведущих их представителей (ФРС США, Европейский ЦБ, Банк Японии, Банк Швеции и Резервный банк Австралии), как минимум, не являются эксклюзивными банковскими регуляторами, а некоторые вообще никогда регулированием не занимались.
Финансовая либерализация на рубеже ХХ и ХХI вв. сопровождалась снятием с центральных (национальных) банков надзорно-регуляторных функций. Так, с 2000 по 2016 г. доля независимых от центробанков мегарегуляторов (реализующих в том числе и банковский надзор) выросла с 10 до 29%. Однако после глобального финансового кризиса 2007–2009 гг. обозначился перелом тенденции. Так, в Великобритании после неудачной реформы регулирования банковский надзор вновь был делегирован специальному институту (Prudential Regulation Authority, PRA), образованному в структуре Банка Англии. Возврат центробанку банковского регулирования произошел и в Бельгии.
Защищать не значит запрещать
Выделяют несколько причин делегирования ЦБ функции банковского регулирования. Во-первых, надзорная информация бывает полезна центробанку для мониторинга системных рисков, отслеживания финансового состояния банков – участников платежной системы и оперативного анализа эффектов денежно-кредитной политики. Во-вторых, независимый ЦБ способен противостоять политическому давлению, часто оказываемому на регулятора. В-третьих, он имеет возможность обеспечивать финансирование регуляторной деятельности и достойную оплату сотрудников надзора.
Но несомненные недостатки такого «совместительства» тоже существуют. Во-первых, центробанк может привносить в рыночное монетарное регулирование свойственные надзорным процедурам элементы административного принуждения. Во-вторых, компрометация в результате надзорных неудач часто сказывается и на репутации в отношении реализации других функций ЦБ. В-третьих, тесные отношения регулятора и поднадзорных банков могут порождать у последних в кризисной ситуации иллюзию гарантированной поддержки кредитора последней инстанции и соответствующие факторы рыночной неопределенности. Наконец, концентрация властных полномочий в невыборном органе всегда повышает риски бюрократических сбоев и злоупотреблений.
Эффективность функционирования банковского надзора Банка России в последние годы, очевидно, далека от идеала. Масштабы очистки банковского сектора от слабых и недобросовестных игроков свидетельствуют, что качественного мониторинга финансового состояния значительного числа российских коммерческих банков долгое время обеспечено не было. Активы банков с утвержденными планами предупреждения банкротства с участием Банка России или АСВ на начало 2019 г. составили почти 10 трлн руб., или 10,6% от суммарных банковских активов. Всего с 2017 г. Банк России потратил 2,3 трлн руб. на санацию банков (есть и более крупные оценки – до 3 трлн руб.), включая 800 млрд руб. на их капитализацию. Схожее происхождение имеет кредит Банка России АСВ для поддержания устойчивости системы страхования вкладов и финансирования выплат возмещений в сумме почти 2 трлн руб.
Таким образом, по линии исправления надзорных ошибок в экономику вливается на порядок больше средств, чем через традиционное рефинансирование (требования Банка России к кредитным организациям по всем видам операций на конец октября составляют всего 223 млрд руб.), компрометируя тем самым инструментарий монетарной политики.
Несомненно, баланс плюсов и минусов совмещения Банком России денежно-кредитных и регуляторных функций сейчас трансформируется в силу применения режима таргетирования инфляции и свободного плавания рубля, организационного оформления контура макропруденциальной политики, а также в результате перехода значительной части банковского сектора под непосредственный контроль ЦБ как собственника. Поскольку перспективы приватизации этих кредитных организаций представляются туманными, у ЦБ формируется долгосрочный конфликт интересов. Это серьезный минус для регулятора, поскольку принимаемые им решения будут неизбежно рассматриваться на рынке через призму возможного предоставления преференций контролируемым банкам.
Как ни странно, основные теоретические доводы в пользу совмещения денежно-кредитных и регуляторных полномочий (плюсы внутреннего информационного обмена ЦБ, а также близость микро- и макропруденциальных политик) в России почти не звучат, зато активно подчеркивается безальтернативность эмиссионного финансирования (по-видимому, именно этот аргумент стал решающим при выборе площадки для мегарегулятора). Но очевидно, что простота и тем более бесплатность «интернализации» Банком России издержек банковского надзора и его огрехов иллюзорна. Избыточная эмиссия оплачивается всем обществом – только в скрытой форме, и тот факт, что никто не несет ответственности за надзорные провалы, тесно связан с неявным, «учетным» характером потерь в санируемых банках.
Затыкание дыр банковских балансов со временем обходится все дороже, рано или поздно неизбежно прямое вовлечение средств налогоплательщиков, поэтому на повестке дня должны стоять разработка и внедрение механизмов подотчетности центробанков за пределами сферы денежно-кредитной политики. Даже частичное покрытие постоянно растущих расходов на банковские санации (вместо смешения их с прочими финансовыми результатами функционирования ЦБ) из бюджетных источников могло бы привнести в регуляторную деятельность необходимые элементы контроля и ответственности. А частичное финансирование органов надзора за счет взносов, устанавливаемых пропорционально размеру поднадзорных организаций (именно так, несмотря на доступность эмиссионного источника, обеспечивается деятельность британского PRA), могло бы смягчить «регрессию» регуляторных издержек финансового бизнеса без опасений «захвата» регулятора.
Банк России не одинок в восприятии банковского регулирования как неотъемлемой части своего мандата – такой же позиции придерживаются многие ЦБ, исторически занимавшиеся надзором. Однако по мере изменения финансово-экономической ситуации и роли центробанков смещается и фокус восприятия этого вопроса учеными и регуляторами. Так, Бундесбанк, который в 2001 г. активно сопротивлялся переводу надзорной функции в германский мегарегулятор Bafin, добился совместного ее осуществления, но в итоге в 2009 г. выступил против возврата себе полномочий по принятию надзорных решений из-за опасений за свою независимость.
Несмотря на все принимаемые меры, ситуация в российском банковском секторе все еще далека от благоприятной: доля проблемных кредитов остается устойчиво высокой, что, по мнению экспертов рейтингового агентства S&P, объясняется в первую очередь качеством банковского надзора. Так что, хотя в последнее время однозначно доминирует тенденция концентрации регуляторных полномочий в Банке России, дискуссия о целесообразности их совмещения с денежно-кредитными и другими функциями ЦБ могла бы быть полезной.
Автор — директор Центра исследования экономической политики экономического факультета МГУ имени Ломоносова
Это газетная версия статьи Олега Буклемишева и Дмитрия Ватолина, опубликованной в журнале «Вопросы экономики», № 10, 2019
Банковский надзор
Понятие и сущность банковского надзора
Сущность банковского надзора состоит в проверке соответствия решений и действий кредитной организации законам, регулирующим банковскую деятельность, и нормативным актам Банка России.
По сути, это надзор за реализацией нормативности в банковской деятельности. Его значение заключается в том, что он используется Банком’ России для управления рисками в банковской системе.
Банковская система регулируется не административным, а банковским правом, как мы уже указывали в главе II настоящей книги. Соответственно этому Банк России не имеет административных полномочий по управлению коммерческими банками и другими кредитными организациями. Он не имеет права вмешиваться в деятельность коммерческих банков и других кредитных организаций, поскольку они самостоятельны и действуют на основе договорных отношений. Поэтому Федеральный закон не предоставил Банку России полномочия контролировать целесообразность деятельности кредитных организаций. Ему предоставлены права осуществлять надзор, то есть наблюдать за кредитной организацией с точки зрения нормативности принимаемых ею решений. Это означает, что Банк России может проверять соблюдение кредитной организацией законов, финансовых нормативов и нормативных актов Банка России.
И тот и другой вид банковского надзора должны быть взаимосвязаны. Характер этой взаимосвязи имеет значение с точки зрения оперативности надзора и достоверности его результатов.
Цели, объекты, функции и подразделения банковского надзора
Объекты банковского надзора
Правильное определение объектов банковского надзора имеет значение для определения компетенции Банка Россия по проведению проверок деятельности кредитных организаций. Кроме того, точнее определение проверяемых объектов позволяет оптимизировать расходы Банка России на банковский надзор.
В Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации» предусматриваются некоторые элементы контроля со стороны Государственной Думы за Банком России. По сути, они относятся к статусу Банка России.
В других странах существует так называемый перекрестный контроль над функционированием банковской системы. Это означает, что банковская система контролируется не только центральным банком, ной различными правительственными организациями. Поэтому отчеты центрального банка и вся его деятельность проверяются государством.
В денежно-кредитной системе должны быть созданы сдержки и противовесы. Нельзя концентрировать всю власть банковского надзора в одних руках.
При этом для таких преобразований даже не пришлось бы вносить изменения и дополнения в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», поскольку, во-первых, в самом Федеральном законе «О Правительстве Российской Федерации» содержится полномочие Правительства Российской Федерации обеспечить проведение денежно-кредитной политики, а во-вторых, сам этот Закон является федеральным конституционным законом, что означает его приоритет и большую юридическую силу по отношению к Федеральному закону «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
Кредитные организации и их деятельность как объект банковского надзора
В организации и деятельности кредитных организаций в соответствии с целями банковского надзора и тем, как они закреплены в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», можно выделить несколько предметов банковского надзора.
Первым рассматриваемым нами предметом банковского надзора, и в частности банковских проверок, является соблюдение кредитной организацией законодательства и банковских правил, установленных Банком России.
Вторым предметом банковского надзора является выполнение кредитной организацией предусмотренных законодательством и нормативными актами Банка России финансовых нормативов.
Этот вопрос считается центральным. В отличие от юридических и финансово-аналитических проблем проблема проверки бухгалтерского учета и достоверности отчетности, возможно, в силу своей простоты привлекает наибольшее внимание при проведении проверок. В этом смысле надзор находится еще только на первой стадии своего развития. Это стадия сопоставлений и изолированных оценок.
Задачи и функции банковского надзора
Задачи и функции банковского надзора конкретизируют и обусловлены целями и объектами банковского надзора.
Подразделения банковского надзора
В системе банка России можно выделить две группы подразделений: а) регулятивные; б) надзорные.
К регулятивным относятся такие, например, департаменты и соответствующие им управления, как департамент эмиссионно-кассовых операций, департамент регулирования денежного обращения, департамент лицензирования; юридический департамент, административный департамент, департамент бухгалтерского учета и отчетности, департамент ценных бумаг; департамент валютного регулирования и валютного контроля; департамент информатизации, различного рода расчетно-кассовые центры и некоторые другие подразделения.
Надзорный блок составляют два департамента и соответствующие им управления, отделы в территориальных учреждениях Банка России: департамент банковского надзора и подразделения инспектирования кредитных организаций.
Между регулятивными и надзорными блоками нет абсолютных разделений. Они не самостоятельны в принятии окончательных решений и не изолированы между собой.
Например, департамент лицензирования, осуществляя государственную проверку кредитной организации, одновременно обязан проверить достоверность тех фактов, которые отражены в представленных учредителями документах. Так, выдавая генеральную лицензию, подразделение лицензирования может прибегнуть не только к проверке документов, представленных руководителями кредитной организации, но и направить соответствующий запрос в подразделение банковского надзора или в подразделение инспектирования кредитных организаций, с тем, чтобы была проведена соответствующая проверка.
Инспектирование кредитных организаций
Цели Банка России и цели инспектирования кредитных организаций
Банковская система состоит из множества подсистем, которые по-разному взаимодействуют с экономическими и социальными системами.
Поскольку банковская система и все ее подсистемы относятся к классу искусственных систем, то, следовательно, их эффективность во многом зависит от того, какие цели перед ними поставлены и как они достигаются.
Цели инспектирования кредитных организаций сформулированы в ст. 56, 73 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», но, в конечном счете, обусловлены целями Банка России, которые закреплены в ст. 3 этого же Закона, поэтому анализ всего древа целей начинается с них.
Как уже говорилось, целями Банка России являются: поддержание покупательной способности рубля, укрепление и развитие банковской системы, и обеспечение бесперебойного и эффективного функционирования системы расчетов.
Для того чтобы управлять системными рисками, Банк России осуществляет банковское регулирование и банковский надзор. Банковское регулирование означает, что Банк России устанавливает финансовые нормативы для банков, а банковский надзор означает, что Банк России надзирает за конкретными банками и инспектирует их банковскую деятельность. Поэтому цели инспектирования Банка России подчинены целям банковского надзора, а цели банковского надзора подчинены целям банковского регулирования.
Если мы, образно говоря, поднимемся еще выше и выйдем за пределы сугубо банковского права, то окажется, что цели Банка России подчинены целям гражданского общества. Однако в этом случае мы должны анализировать соответствующие статьи Конституции Российской Федерации, в том числе и те из них, которыми определяются цели денежно-кредитной политики Банка России.
Естественно, что каждый из уровней древа целей определяет сферу ответственности тех или иных руководителей, которые оценивают регулирование и надзор. Высшие менеджеры Банка России (потому они и высшие) должны соизмерять свои действия и принимаемые решения, соответственно, с теми целями, которые определяются Конституцией Российской Федерации, и увязывать с ними направленность всей деятельности Банка России.
Для инспектирования, в рабочем смысле, достаточно целей системного банковского надзора, целей регулирования и целей надзора за конкретными кредитными организациями. Вот те три уровня целей, которые нужно достичь в практической деятельности подразделений, отвечающих за инспектирование кредитных организаций. Вместе с тем на практике, к сожалению, учитывается главным образом только цель банковского надзора за конкретной кредитной организацией. Если бы это было иначе, то тогда не было бы таких системных кризисов, или, во всяком случае, они протекали бы в более легкой форме.
Существенное улучшение организации инспектирования кредитных организаций как раз и состоит в том, чтобы инспектировалась не только кредитная организация, но одновременно и те кредитные организации, которые являются ее корреспондентами. Тогда можно будет более эффективно предотвращать системные риски, чреватые кризисами и финансовыми потрясениями в обществе.
Непосредственные цели инспектирования кредитных организаций сформулированы в ст. 56 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», в которой сказано буквально следующее:
«Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора. Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов.
Главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов. Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
Структура Комитета банковского надзора утверждается Советом директоров.
Руководитель Комитета банковского надзора назначается Председателем Банка России из числа членов Совета директоров».
Общая цель инспектирования состоит в том, чтобы Банк России получил информацию о реальном положении кредитной организации. Эта общая цель включает две конкретные цели. Во-первых, в процессе инспектирования следует выяснить состояние кредитной организации и ее перспективы и, во-вторых, нужно собрать и проанализировать информацию, которая позволяет сделать вывод о том, какое влияние она оказывает на другие кредитные организации. Каждая из целей делится на частные, определенные в законе: это соблюдение законов и других нормативных актов, экономических нормативов и правил бухгалтерского учета и отчетности.
Соответственно этим целям следует различать два общих объекта инспектирования:
а) кредитная организация как таковая;
б) системные связи кредитных организаций.
В каждом из этих объектов в соответствии с частными целями можно выделить три предмета инспектирования банковской деятельности:
а) правовые отношения;
б) финансовые отношения;
в) бухгалтерских учет и отчетность.
Нормативные акты Банка России об инспектировании кредитных организаций
В статье 73 Федерального закона сказано: «Для осуществления своих функций банковского регулирования и банковского надзора Банк России проводит проверки кредитных организаций (их филиалов), направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и применяет предусмотренные настоящим Федеральным законом санкции по отношению к нарушителям.
Проверки могут осуществляться уполномоченными представителями (служащими) Банка России в порядке, установленном Советом директоров, или по поручению Совета директоров аудиторскими организациями.
Уполномоченные представители (служащие) Банка России имеют право получать и проверять отчетность и другие документы кредитных организаций (их филиалов), при необходимости снимать копии с соответствующих документов для приобщения к материалам проверки.
Порядок проведения проверок кредитных организаций (их филиалов), в том числе определение обязанностей кредитных организаций (их филиалов) по содействию в проведении проверок, определяется Советом директоров.
(Действие части пятой статьи 73 не распространяется на тематические инспекционные проверки, проводимые в соответствии с Федеральным законом от 23.12.2003 N 177-ФЗ.)
При осуществлении функций банковского регулирования и банковского надзора Банк России не вправе проводить более одной проверки кредитной организации (ее филиала) по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период деятельности кредитной организации (ее филиала), за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей. При этом проверкой могут быть охвачены только пять календарных лет деятельности кредитной организации (ее филиала), предшествующие году проведения проверки.
(Действие части шестой статьи 73 не распространяется на тематические инспекционные проверки, проводимые в соответствии с Федеральным законом от 23.12.2003 N 177-ФЗ).
Проведение Банком России повторной проверки кредитной организации (ее филиала) по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период деятельности кредитной организации (ее филиала) за уже проверенный период разрешается по следующим основаниям:
Такое решение Совета директоров может приниматься в порядке контроля за деятельностью территориального учреждения Банка России, проводившего проверку, либо на основании ходатайства соответствующего структурного подразделения Банка России в целях оценки финансового состояния и качества активов и пассивов кредитной организации. Для указанных целей ходатайство структурного подразделения Банка России должно содержать указания на выявленные признаки неустойчивого финансового положения кредитной организации, если эти признаки создали реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков) кредитной организации. Указанные признаки должны выявляться и оцениваться в соответствии с методиками, установленными нормативными актами Банка России. Повторная проверка, проводимая на основании мотивированного решения Совета директоров, осуществляется при участии представителей центрального аппарата Банка России.
Проверки банков предусмотрены и статьями 27 и 32 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации». Они могут проводиться с участием служащих государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов».
Конкретно, порядок инспектирования кредитной организации и оформление акта ее проверки, регулируются нормативными актами Банка России: