Что такое нормотворческая деятельность
Нормотворчество
В 2014 г. Государственная Дума Федерального Собрания РФ отметила 20-летие со дня начала своей работы. За этот период субъектами права законодательной инициативы на рассмотрение
Государственной Думы было внесено около 21 тыс. законопроектов. Из их числа примерно 4,9 тыс. (23,3%) проектов законов прошли рассмотрение Государственной Думой, одобрены Советом
Федерации, подписаны Президентом РФ, опубликованы и вступили в законную силу. Более 14 тыс. законопроектов были отклонены, отозваны инициаторами или возвращены авторам.
| I созыв | II созыв | III созыв | IV созыв | V созыв | VI созыв | VII созыв (прогноз) | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| в абсолютных числах | 367 | 697 | 663 | 1119 | 1565 | 484 | 1759 |
| в процентах | 61,6 | 17,3 | 15,5 | 23,4 | 36,0 | 19,7 | 29,5 |
Наибольшее число (35%) законопроектов за пять созывов внесено в Государственную Думу по тематическому блоку «Государственное строительство и конституционные права граждан». Доля принятых и опубликованных законов в данной сфере составляет более четверти от общего числа (29%).
На отрасли «Бюджетное, налоговое и финансовое законодательство» и «Социальная политика» приходится по 17% вносимых проектов законов. Законодательные акты в сфере обороны и безопасности составляют 7% от общего числа внесенных инициатив. Наконец, 5% законопроектов связаны с ратификацией международных договоров Российской Федерации.
Как среди внесенных проектов, так и среди принятых законов численно доминирует сфера государственного строительства.
На вторую позицию по доле среди принятых законов выходят решения о ратификации международных договоров.
По 15% от общего числа принятых законов приходится на сферы экономической политики и бюджетного законодательства. Доля законов, регулирующих социальную политику, на четыре процентных пункта меньше по сравнению с объемом внесенных законодательных инициатив.
Законы в сфере обороны и безопасности составляют 9% от общего числа принятых.
Наиболее заметным является рост числа законопроектов, принятых в сфере государственного строительства. Для Государственной Думы VI созыва прогнозируется сохранение данного тренда.
При этом видно, что доля принятых законов в данной области также возрастает и в V-VI созывах составляет около 30% числа внесенных по этому тематическому блоку.
В III-V созывах возрос показатель принятых актов в области ратификации международных договоров. Однако доля принятых законов в данной сфере от числа внесенных (90%) не характерна для других сфер.
Наиболее динамичный рост доли принятых законов по созывам наблюдается в сфере обороны и безопасности. Среди остальных тематических блоков эта сфера является единственной, где отмечается превышение доли принятых законов над долей оставшихся в архиве созыва.
В сфере социальной политики доля принятых законов возросла в V созыве на 13% по сравнению с предыдущим созывом. В целом по данному тематическому блоку также прогнозируется сохранение положительного тренда.
В целом из представленных данных видно, что российское законодательство находится в процессе стабильного динамичного развития, при этом все отрасли права развиваются относительно равномерно.
Понятие нормотворчества. Нормы права, закрепляющие правила поведения, определяющие субъективные права и закрепляющие юридические обязанности, устанавливающие запреты, правовые режимы, стимулы и ограничения в праве, а также раскрывающие содержание юридических терминов, создаются в процессе нормотворчества.
Но нормотворчество может сыграть и негативную роль в работе механизма правового регулирования, когда не нуждающиеся в правовом регулировании отношения в социуме оказываются урегулированными нормами права. Чрезмерная регламентация общественных отношений посредством норм права является одним из признаков полицейского государства.
Результаты нормотворчества (нормативные правовые акты и нормативные договоры) могут в реальной ситуации не усилить, а ослабить правовое воздействие на общественные отношения, когда министерства и ведомства без делегирования полномочий принимают нормы, подменяющие нормы законов и актов высших органов государственной власти.
Ослабление действия механизма правового регулирования влечет также несоблюдение правил нормотворческой юридической техники, которое происходит либо по незнанию, либо из-за пренебрежительного отношения к этим правилам.
Нормотворчество включает разные способы создания правовых норм: принятие нормативных правовых актов уполномоченными государственными органами или должностными лицами, а также принятие их путем всенародного голосования (референдума). Особым способом правотворчества является заключение нормативных соглашений (договоров), причем такие соглашения могут быть заключены между различными субъектами права (государствами, субъектами федерации, правоохранительными органами стран СНГ и др.).
Наконец, нормотворчество можно рассматривать как последнюю стадию в процессе формирования права в обществе (правообразования).
Отличительные признаки нормотворчества показаны на интеллектуальной карте 07-01.
Принципы нормотворчества. Под таковыми понимаются основополагающие начала, главные идеи, на которые опирается нормотворческая деятельность. Результатом последней является создание правовых норм, выраженных, как правило, в нормативных правовых актах. К принципам относятся начала, идеи, которые отражают ведущие, объективные стороны и проявления правотворчества и характеризуют устойчивые, закономерно существующие отношения и связи в процессе правотворчества.
К основным принципам нормотворчества относятся: законность, демократизм, научность, профессионализм, техническое совершенство, гуманизм, гласность (см. интеллектуальную карту 07-02).
Одним из главных принципов нормотворчества является законность. Она выражается прежде всего в том, что нормативные правовые акты должны приниматься только в пределах компетенции, предоставленной субъектам нормотворчества. При этом нормативные правовые акты должны соответствовать международно-правовым стандартам в области прав и свобод человека и гражданина, Конституции РФ, законам и нормативным указам Президента РФ.
Принцип законности означает также, что при подготовке любого нормативного правового акта (федерального закона, постановления правительства, инструкции федерального министерства и т.п.) следует убедиться, что решаемый с помощью нормативного правового акта вопрос относится к компетенции субъекта нормотворчества.
Из принципа законности следует, что в законе должна быть предусмотрена система контроля и надзора за соблюдением законности принимаемых нормативных правовых актов. Ряд контрольных полномочий за соблюдением законности нормативных правовых актов осуществляют судебные органы.
Строительство правового государства и гражданского общества предполагает, что в подготовке и обсуждении проектов нормативных правовых актов должны участвовать различные слои общества. Принцип демократизма в нормотворческой деятельности выражается в следующем.
Проекты актов публикуются в печатных изданиях, обсуждаются на научных конференциях, коллегиях, на заседаниях экспертных комиссий и советов по вопросам нормотворческой работы, за круглыми столами, в научно-исследовательских, высших учебных заведениях. В последнее время наметилась тенденция активного обсуждения проектов нормативных документов не только научно-педагогическими кадрами и специалистами-практиками, которые в своей деятельности будут исполнять данные акты, но и общественностью, что является признаком становления в России гражданского общества.
Одним из основных принципов нормотворчества является научность. Принцип научности нормотворчества имеет огромное значение в период модернизации российского законодательства.
Субъекты нормотворчества и субъекты, участвующие в нормотворческом процессе (сотрудники правовых управлений и департаментов, аналитики, эксперты и т.п.), руководствуясь этим принципом, обязаны учитывать разные научные взгляды и теории, которые, несомненно, могут оказать существенную помощь в правовом регулировании общественных отношений. Здесь и теория естественного права, идеи которой вошли в Конституцию РФ 1993 г.; и социологическая юриспруденция (не секрет, что право в нашей стране иной раз рождается из реальных общественных отношений); и нормативизм, давший понятие юридической силы и разделивший нормативные правовые акты на законы и подзаконные акты; и историческая школа права (нормодатель должен учитывать настроения народных масс); и психологическая теория права (свойства человеческой психики оказывают серьезное влияние на поведение и деятельность людей, в том числе нормодателей); и теологическая теория права (в нашей стране много верующих, которые исповедуют различные религии).
Принцип научности заключается также в том, что субъекты нормотворчества и субъекты, участвующие в нормотворческом процессе, должны умело использовать практику применения права, делая на ее основе правильные выводы, обобщения и рекомендации. В связи с этим перед подготовкой нормативных правовых актов необходимо осуществить наблюдение за объектом предстоящего регулирования, а также сбор и изучение информации, относящейся к регулируемому вопросу, т.е. провести правовой мониторинг правоприменительной деятельности и действующего законодательства. Интересующая информация может содержаться в данных криминологических и социологических исследований, статистических и иных сведениях, материалах коллегий и различных совещаний руководителей органов власти, справках о результатах выездов в служебные командировки и т.д.
Другим немаловажным принципом нормотворчества является принцип профессионализма.
Он означает, что созданием норм права должны заниматься компетентные люди. В нормотворческом процессе необходимо использовать знания не только опытных юристов, но и политологов, социологов, экономистов, философов, психологов, т.е. ученых различных специальностей. Нормодатель должен знать, как воспримут ту или иную норму разные слои населения, поэтому, кроме ученых-юристов, к нормотворческому процессу необходимо привлекать юристов-практиков, которые в рамках правоприменительной деятельности будут работать с этими нормами, обеспечивая конституционные права, свободы и законные интересы граждан.
На первый взгляд может показаться, что различий между принципом научности и принципом технического совершенства не существует. Действительно, все принципы нормотворческого процесса тесно взаимосвязаны, а принцип технического совершенства принимаемых нормативных правовых актов прямо вытекает из принципа научности. Но его можно выделить и как самостоятельное начало. О важности принципа технического совершенства писал еще в 1906 г. Р.Иеринг. Он отмечал, что техническое несовершенство в праве представляет собой несовершенство всего права, недостаток, тормозящий право и вредящий ему во всех его целях.
Особое внимание принципу технического совершенства необходимо уделять для того, чтобы избежать таких характерных недостатков, как неполнота, неточность, неясность, противоречивость нормативных правовых актов.
Важное значение в нормотворчестве играет принцип гуманизма, иными словами, человеколюбия. Гуманизм нормотворчества виден в том, что нормы законов и подзаконных актов должны основываться на принципах свободы и справедливости. В общей теории прав человека традиционно считается, что нормы права должны не только декларировать права и свободы человека и гражданина, но и содержать условия их реализации. Современный этап развития общества не умаляет проблему регулирования процессов обеспечения и охраны прав, свобод и обязанностей человека и гражданина с помощью нормативных документов. Если в нормотворческом процессе не будет соблюдаться данный принцип, то иные принципы нормотворчества потеряют значение.
Выполнение принципа гласности, который является неотъемлемым признаком правового, демократического государства, способствует реализации права человека и гражданина, записанного в ст. 29 Конституции РФ, получать информацию законным путем.
Все перечисленные выше принципы нормотворчества взаимосвязаны, потому что работать они могут только во взаимодействии. Их можно назвать общими, так как они действительны для всех без исключения способов нормотворчества, в том числе для разработки и принятия нормативных правовых актов.
Подводя итоги анализа принципов нормотворчества, следует отметить, что в различные периоды истории по разным причинам они нарушались и это неотвратимо приводило к существенным негативным последствиям, в том числе к установлению авторитарных, тоталитарных и фашистских режимов. Соблюдение общих принципов нормотворчества имеет огромное теоретическое и практическое значение, поскольку способствует установлению надлежащего правового порядка в обществе.
Стадии нормотворческого процесса. Законность нормотворчества заключается также в соблюдении стадий нормотворческого процесса.
Нормотворческий процесс внешне выступает как процедура создания норм права, т.е. упорядоченная система стадий (этапов) деятельности по установлению, принятию, изменению и отмене правовых норм. Стадия нормотворческого процесса является самостоятельным этапом формирования государственной воли, организационно обособленным комплексом тесно связанных между собой действий, направленных на создание нормативных документов.
В обобщенном виде применительно для всех видов нормотворческого процесса можно выделить следующие стадии.
Решение о необходимости принятия нормативного правового акта может быть принято высшими органами государственной власти (Президентом РФ, Правительством РФ). В ведомственном нормотворческом процессе такое решение принимает федеральный министр, директор федеральной службы, их первые заместители, на которых в установленном порядке возложено руководство отраслевыми службами.
Проекты ведомственных нормативных правовых актов заблаговременно публикуются для обсуждения на едином портале информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их общественного обсуждения (http://www.regulation.gov.ru).
На муниципальном уровне право на нормотворческую инициативу может быть реализовано в форме предложений о необходимости принятия каких-либо нормативных документов, выдвижения предложений о внесении изменений и дополнений в нормативные правовые акты, об отмене нормативных правовых актов.
Систематизация законодательства. Как уже отмечалось выше, количество нормативных правовых актов непрерывно увеличивается. Они принимаются разными государственными органами, в разных обстоятельствах и по разным поводам. Нет ничего удивительного в том, что со временем между этими актами накапливаются противоречия. Все это требует проведения периодической систематизации законодательства.
Под систематизацией законодательства понимается деятельность компетентных органов и организаций по выявлению и устранению противоречий в законодательстве, обобщению и укрупнению нормативных правовых актов, повышению уровня системности действующего законодательства.
Существует несколько форм систематизации.
Периодическое проведение ревизий позволяет освободить действующее законодательство от загромождающих его устаревших норм.
Следующая форма систематизации, еще более высокая, называется кодификацией. В отличие от инкорпорации в ней происходит «переплавка» нормативного материала, создаются новые нормы и нормативные правовые акты. В ходе кодификации совершенствуется терминология законодательства, удаляются устаревшие термины, более четко определяются ключевые понятия.
Чрезвычайно разнообразны средства оформления нормативных актов. В их составе можно назвать юридическую терминологию, юридические конструкции, реквизиты и стандартные формы юридических документов и др. Учитывая, что правовые документы оформляются не только на бумаге, но и в электронной форме, к средствам оформления следует отнести специализированные компьютерные программы, средства хранения и передачи информации. Опубликованы
Методические рекомендации по технико-юридическому оформлению нормативных правовых актов, которые должны соблюдаться при внесении законопроектов в Государственную Думу, а также при окончательном оформлении принятых Думой законов.
Технические средства публикации нормативных правовых актов включают средства опубликования нормативных правовых актов на бумаге («Собрание законодательства Российской
Федерации», газеты, отдельные официальные издания), источники обнародования актов в СМИ (радио, телевидение), средства опубликования в электронном виде. К числу последних можно отнести официальный интернет-портал правовой информации, а также межведомственную систему электронного документооборота, используемую для официальной рассылки правовых документов в электронном виде.
Юридическая техника, как и другие области техники, находится в постоянном развитии. По мере движения общества и технологий, в ней появляются новые технические формы, способы, приемы и элементы.
МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ по организации нормотворческой деятельности в органах внутренних дел
УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ОРЕНБУРГСКОЙ ОБЛАСТИ
ПРАВОВОЙ ОТДЕЛ
МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
по организации нормотворческой деятельности
в органах внутренних дел
г. Оренбург 2018
СОДЕРЖАНИЕ:
Нормотворческая деятельность органов внутренних дел: краткая характеристика……………………………………………………………………….…..
Выявление потребностей в нормативной правовой регламентации………………………………………………………………………….
Разработка проекта нормативного правового акта……………………………………
Проведение правовой экспертизы проекта нормативного правового акта………………………………………………………………………………………..
Сопровождение проектов правовых актов при их рассмотрении в соответствующих инстанциях……………………………………………………….….
ВВЕДЕНИЕ
Провозглашая основы конституционного строя Конституцией Российской Федерации, особо подчеркивается правовой характер Российского государства (статья 1).
Данный принцип является абсолютным и подлежит безусловному выполнению, предполагая наличие современной и развитой системы права, выраженной посредством соответствующей формы нормативных правовых актов.
Обладая признаками устойчивости и стабильности, нормативный правовой акт предусматривает определенный порядок его подготовки, рассмотрения, принятия и вступления в силу.
Совокупность указанных стадий (этапов) образует целенаправленную нормотворческую деятельность, главной целью которой является поддержание права в его актуальном и востребованном состоянии.
В полной мере сказанное относится и к нормотворческой деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, принимающих самое непосредственное участие в регламентации общественных отношений, отнесенных законодателем к сфере внутренних дел.
Представленные методические рекомендации предполагают их использование в процессе нормотворческой деятельности органов внутренних дел, в связи, с чем включают в себя не только практические рекомендации, но требования к организации этой деятельности, предъявляемые МВД России, а также дополнительную аналитическую информацию.
В рамках подготовки настоящих рекомендаций особое внимание уделено регламентации рассматриваемых и смежных с ними отношений, урегулированных нормативными правовыми актами УМВД России по Оренбургской области.
Нормотворческая деятельность
органов внутренних дел: краткая характеристика
Нормотворческая деятельность органов внутренних дел является одной из разновидностей нормотворческой деятельности в широком ее понимании и может быть определена как специальная деятельность уполномоченных на то органов и должностных лиц по созданию правовых норм, их изменению и отмене.
Будучи обусловленной субъектным составом, нормотворческая деятельность органов внутренних дел включает в себя два основных направления:
— издание нормативных правовых актов в пределах предоставленных полномочий;
— участие в подготовке нормативных правовых актов, принятие которых входит в компетенцию других государственных органов и должностных лиц.
В соответствии с действующим законодательством органы внутренних дел наделены компетенцией на издание двух видов норм права:
— адресованные органам, подразделениям, должностным лицам, сотрудникам, федеральным гражданским служащим и работникам системы МВД России («внутренние», «внутрисистемные» нормы права);
— содержащие предписания в адрес других органов, организаций и граждан («внешние» правовые нормы).
Второе направление – это опосредованное правотворчество, в ходе которого органы внутренних дел принимают участие в нормотворческой деятельности других государственных органов, полномочных на издание норм права.
Участие органов внутренних дел в правотворческом процессе других субъектов осуществляется в различных формах. Прежде всего, это непосредственная разработка соответствующих проектов нормативных правовых актов, полномочиями, по изданию которых наделены иные органы государственной власти.
Кроме этого к опосредованным формам участия органов внутренних дел в правотворческом процессе относится подготовка и направление автору проекта нормативного правового акта соответствующих отзывов и заключений.
Учитывая, что нормотворческая деятельность органов внутренних дел представляет собой сложный и требующий специальных познаний процесс формирования и принятия правовых актов, в его содержательном плане можно выделить ряд логически последовательных и взаимосвязанных между собой стадий (этапов).
Традиционно выделяется четыре основных стадии:
— выявление потребности в нормативной правовой регламентации;
— разработка проекта нормативного правового акта;
— проведение правовой экспертизы проекта нормативного правового акта;
— принятие правового акта.
Более детально этапы нормотворческой деятельности органов внутренних дел определены приказом МВД России от 05.01.2007 г. № 6 «Об утверждении Наставления по организации правовой работы в системе МВД России», согласно которому основными направлениями нормотворческой деятельности являются (п. 9):
— выявление потребностей в правовой регламентации сферы внутренних дел и служебной деятельности органов внутренних дел;
— разработка проектов правовых актов;
— издание в пределах компетенции правовых актов;
— подготовка либо участие в подготовке проектов правовых актов, регулирующих деятельность органов, организаций, подразделений, принятие которых входит в компетенцию иных органов государственной власти;
— подготовка отзывов, заключений и поправок на проекты правовых актов, поступивших из других органов государственной власти;
— сопровождение проектов правовых актов при их рассмотрении в соответствующих инстанциях.
Учитывая, что достижение целей нормотворческой деятельности в целом обусловлено наличием положительного результата на каждом из ее этапов, представляется необходимым рассмотреть их в отдельности, обращая особое внимание, на присущую им специфику.
Выявление потребностей
в нормативной правовой регламентации
Выявление потребности в правовой регламентации является начальным этапом процесса нормотворческой деятельности. По его результатам принимается решение на разработку соответствующего нормативного акта, поскольку имеется объективная необходимость в правовом оформлении соответствующих общественных отношений, их нормативном упорядочении.
Нормотворческая компетенция органов внутренних дел ограничена, как правило, теми задачами и функциями, которые они выполняют.
Объем такой компетенции определяется прежде всего актами высших органов государственной власти, федеральными законами, актами Президента и Правительства Российской Федерации, которые в том числе делегируют федеральному органу исполнительной власти в сфере внутренних дел издание нормативных правовых актов по тому или иному вопросу государственного управления.
Обстоятельствами, свидетельствующими о целесообразности издания нормативных правовых актов органов внутренних дел могут выступать:
— правовая неурегулированность внутриведомственных отношений;
— наличие общественных связей в сфере внешнего управления, требующих правового обеспечения;
— появление потребности в изменении правового оформления общественных отношений, урегулированных ранее нормативными правовыми актами органов внутренних дел (принятие нового акта большей юридической силы по данному вопросу, изменение обстановки и т.д.);
— множественность ведомственных нормативных правовых предписаний, делающая необходимыми их систематизацию и кодификацию;
— несоответствие действующих нормативных актов характеру новых социальных связей и отношений.
Основаниямидля разработки нормативных правовых актов органов внутренних дел являются:
— акты и поручения органов государственной власти;
— решения руководителей органов внутренних дел;
— утвержденные в установленном порядке перспективные и текущие планы работы органов внутренних дел, их подразделений;
— инициатива иных органов, общественных объединений, организаций;
— инициатива образовательных заведений, научно-исследовательских учреждений, подразделений и сотрудников органов внутренних дел.
В процессе выявления потребностей в нормативной правовой регламентации осуществляется:
— анализ материалов СМИ, обращений заявлений граждан, общественных организаций, органов государственной власти;
— анализ судебных решений, представлений органов прокуратуры;
— анализ результатов научных исследований, отечественного и зарубежного опыта;
— обсуждение и выработка предложений по решению проблем в служебной деятельности правовыми средствами.
Таким образом, конечным результатом стадии выявления потребности в правовой регламентации является формулирование замысла (концепции) конкретного правового акта, представляющего собой идеальную модель поведения участников общественных отношений. На этой основе определяются предмет и цели акта, формулируются его основные положения.
Приоритетное место в процессе выявления потребностей в нормативной правовой регламентации отводится мониторингу. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 20.05.2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» мониторинг представляет собой комплексную и плановую работу по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены).
При этом подчеркивается, что реализация данной деятельности возложена на федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, которые проводят его в пределах своих полномочий.
Проведение мониторинга осуществляется посредством методики, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации[2], и реализуется в ежегодных планах[3].
Повышенное внимание вопросам мониторинга уделяется МВД России, посредством которого обеспечена организация соответствующей работы на федеральном и региональном уровнях[4].
С учетом установленных МВД России целей и задач УМВД России по Оренбургской области реализован комплекс организационных и практических мероприятий по их достижению.
Приказом УМВД России по Оренбургской области от 10.05.2018 г. № 333 «Вопросы информационно-правового обеспечения» определен порядок проведения мониторинга правоприменения, который схематично можно отразить в следующем виде:
оператор территориального сегмента
администратор модуля «Мониторинг»
отклоняет назначение рецензента,
предложение подготовка рецензии
заключение о нецелесообразности заключение о целесообразности
реализации предложения реализации предложения
администратор модуля «Мониторинг»
отклоняет инициирует рассмотрение предложения
предложение на заседании ЭКК УМВД России
по Оренбургской области[5]
отклоняет принимается решение о направлении
предложение предложения в федеральный сегмент
Разработка проекта нормативного правового акта
Разработка проекта нормативного правового акта является следующим этапом нормотворческой деятельности органов внутренних дел, смысл, которого заключается в практической реализации замысла на издание правового акта.
Процесс разработки нормативных правовых актов представляет собой сложную творческую деятельность. В ходе ее осуществляются разнообразные действия и операции, связанные со сбором и анализом различной информации, конструированием правовых норм, оценкой соответствующих вариантов решения.
Необходимой частью данной работы является изучение информации, относящейся к предмету правового регулирования. Источниками такой информации выступают: конституционные и федеральные законы, правовые акты Президента и Правительства Российской Федерации, правовые акты субъектов Российской Федерации, ведомственные акты, статистические данные, научная литература, периодическая печать, обобщения практики применения действующих правовых актов, данные социологических и криминологических исследований, материалы заседаний коллегий и оперативных совещаний при руководителях органов внутренних дел, акты инспекторских проверок и т.д.
Хотя унифицированного алгоритма подготовки проектов нормативных актов нет, но в организационно-методологическом плане можно отметить, что подготовка концепции проекта включает в себя определение предмета и цели нормативного правового акта, обоснование его основных положений и предполагаемых последствий применения, оценку возможных правовых альтернатив и методов правового регулирования соответствующей сферы, выявление недостатков действующего правового регулирования и определение путей их устранения посредством издания нового акта.
При подготовке концепции проекта ведомственного нормативного правового акта и его финансово-экономического обоснования важно убедиться, что рассматриваемый предмет правового регулирования относится к компетенции органов внутренних дел (находится в тех пределах, которые установлены законодательными, президентскими и правительственными нормативными правовыми актами). Именно поэтому разработка концепции нормативного акта является одним из основных этапов нормотворческой деятельности.
Разработка проекта нормативного акта может иметь плановый характер и осуществляться посредством текущего и перспективно планирования. В другом случае разработка нормативного акта может носить оперативный характер и быть связанным с реализацией конкретного управленческого решения, требующего незамедлительного реагирования.
Важное значение при разработке проекта правового акта имеет непременное следование требованиям юридической техники.
Прежде всего, содержание проекта нормативного правового акта определяется его структурой, которая должна в себя включать:
— общие положения (определяется предмет правового регулирования, основные принципы правового регулирования, указывается на соответствие положений законопроекта Конституции Российской Федерации действующему законодательству и др.);
— определение используемых понятий (если они еще не определены в действующем законодательстве);
— изложение конкретных правовых нормативов по регулируемому вопросу; определение санкций за нарушение установленных правовых нормативов; переходные и заключительные положения.
В числе требований, предъявляемых к тексту нормативного акта, необходимо назвать точность, которая обеспечивается за счет:
— использования терминов с четким и строго очерченным смыслом;
— употребления слов и выражений обычно в более узком или специальном значении по сравнению с тем, какое они имеют в общелитературном языке;
— отказа от двусмысленных и многозначных терминов;
— единства применяемой терминологии по всему законодательству (правовому понятию должен соответствовать один и тот же термин в различных нормативных актах).
В числе требований к стилю изложения предъявляются:
— логическая последовательность и стройность изложения мысли;
— единообразие способов изложения однотипных формулировок.
Следует заметить, что текст приказа, как правило, состоит из двух частей: вступительной (преамбулы) и распорядительной (приказной).
Во вступительной части излагаются цели и основания издания приказа. Положения нормативного характера во вступительную часть не включаются. Вступительная часть может отсутствовать, если предписания приказа не нуждаются в обосновании.
Если основанием к изданию приказа являются акты и решения высших органов государственной власти и управления, то в преамбуле указываются дата, заголовок и название конкретного нормативного акта, который послужил основанием для издания данного приказа.
При наличии вступительной части проекта приказа распорядительная часть должна начинаться словом «приказываю», напечатанным в средней части листа прописными буквами с двумя машинописными интервалами.
Распорядительная часть приказа излагается в повелительной форме (нормативные предписания излагаются в последовательности, обеспечивающей правильное понимание и применение акта).
Пункт проекта приказа должен содержать одно нормативное предписание (несколько нормативных предписаний помещаются в один пункт в исключительных случаях, когда это необходимо для их правильного понимания и применения).
В пункты проекта, содержащие нормы, действие которых не ограничивается определенным сроком, не включаются предписания, имеющие временное значение.
Нормативное предписание, рассчитанное на определенный период времени, включается в отдельный пункт проекта приказа.
Более подробно требования, предъявляемые к подготовке нормативного правового акта, изложены в приказе МВД России от 27.06.2003 г. № 484 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате».
Проведение правовой экспертизы
проекта нормативного правового акта
Одной из организационных форм, позволяющих добиваться полноты и ясности юридического языка, является правовая экспертиза, которая связана с исследованием текстов нормативных актов на базе использования специальных познаний в области юриспруденции.
Ведомственная правовая экспертиза рассматривается как часть нормотворческой деятельности и предполагает исследование проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых в системе МВД России на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации, федеральным конституционным и федеральным законам, иным нормативным правовым актам Российской Федерации.
При проведении правовой экспертизы должны обеспечиваться, соблюдение законности, верховенство Конституции Российской Федерации, профессионализм лиц, осуществляющих правовую экспертизу проекта нормативного правового акта, их компетентность, самостоятельность и независимость в принятии конкретных решений и выводов, объективность при проведении правовой экспертизы и, наконец, ответственность этих лиц за полноту анализа проектов и обоснованность заключения правовой экспертизы по ее результатам.
Исследованию каждого проекта должен предшествовать анализ соблюдения положений законодательства Российской Федерации о правосубъектности органа (подразделения), выступающего с инициативой внесения данного проекта. Одновременно у лица, являющегося ответственным за подготовку проекта, должны быть основания для разработки указанного проекта. При этом необходимо учитывать, что содержание проекта должно соответствовать основаниям для его разработки.
В случае если проект разрабатывается инициативно, то сфера его правового регулирования должна соответствовать компетенции инициатора проекта, определяемой его уставными документами (положением, уставом).
При изучении проекта нормативного правового акта необходимо проанализировать его предлагаемое название. Это касается, прежде всего, определения того, являются ли категории, используемые в названии проекта, предметом его правового регулирования и насколько точно дается формулировка самого предмета предлагаемого проекта. Название проекта должно в полной мере отражать его суть и соответствовать его содержанию. Если проектом предполагается утверждение каких-либо приложений, то их названия должны приводиться в точном соответствии с названиями, изложенными в самом проекте.
При дальнейшем рассмотрении проекта акта следует обратить внимание на его содержательную часть. Здесь необходимо определить, какими действующими нормативными правовыми актами регламентируются вопросы, содержащиеся в проекте, насколько полно урегулированы проблемы, составляющие предмет данного проекта, имеются ли пробелы в правовом регулировании соответствующих правоотношений либо, наоборот, содержатся избыточные правовые нормы.
В этих целях могут быть использованы автоматизированные справочные правовые системы (например, «Консультант Плюс», «Гарант» и др.), различные тематические сборники нормативных правовых актов, систематизированные по отраслям права картотеки, возможности различных справочных информационных фондов и другие источники[6].
Важным моментом на этом этапе является не только определение массива документов, касающихся сферы регулирования проекта, но и внимательное изучение на предмет их действующей редакции (не признан ли документ утратившим силу или неприменяемым на территории Российской Федерации, учтены ли изменения и дополнения, внесенные в него ранее).
Указанное замечание особенно актуально при проведении экспертизы проекта, вносящего изменения и дополнения в действующие нормативные правовые акты.
Определяя соотношение положений проекта с нормами законодательных и иных нормативных правовых актов, следует учитывать, что система законодательства Российской Федерации предполагает согласованность между различными его отраслями, что, в свою очередь, определяет необходимость согласованности нормативных предписаний между всеми актами, регулирующими сходные общественные отношения.
Поэтому любой проект всегда надлежит рассматривать с позиций обеспечения единства и согласованности системы законодательства в целом, недопустимости противоречий как между проектом и другими актами, так и внутренних противоречий в самом проекте.
Указанные требования являются общими и применимы, в том числе и к проведению правовой экспертизы проектов федеральных законов. В то же время следует всегда помнить, что не все отношения подлежат нормативно-правовому регулированию в форме федерального закона, который должен соответствовать таким критериям как:
— значимость и стабильность регулируемых общественных отношений;
— первичность нормативного регулирования отношений, составляющих предмет отрасли права или законодательства;
— соответствие содержания закона предметам ведения Российской Федерации, закрепленным Конституцией Российской Федерации, а также положениям федеральных конституционных законов.
Завершающим этапом правовой экспертизы проекта нормативного правового акта является подготовка заключения правовой экспертизы, в котором отражаются результаты проведенного исследования.
Структуру заключения правовой экспертизы представляется целесообразным построить по принципу «от общего к частному»: сначала указать на основные, принципиальные недостатки и противоречия, если таковые выявлены, а затем перейти к последовательному изложению замечаний и предложений по отдельным положениям рассмотренного законопроекта.
К принципиальным недостаткам и противоречиям можно отнести следующие обстоятельства:
— несоответствие законопроекта Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации, федеральным конституционным и федеральным законам;
— нарушение логического построения проекта федерального закона, наличие внутренних противоречий между его разделами, главами, частями или пунктами;
— несоответствие предмета правового регулирования законопроекта избранному виду нормативного правового акта либо включение в проект отдельных норм, которые по своему содержанию должны быть урегулированы нормативными правовыми актами меньшей юридической силы;
— несоответствие законопроекта направлениям общей правовой политики в регулировании соответствующей сферы общественных отношений;
— неполнота нормативных предписаний законопроекта, в результате которой в законодательстве Российской Федерации останутся пробелы, восполнить которые был призван данный проект;
— отсутствие в проекте механизма реализации заложенных в нем норм либо нереальность и неэффективность предлагаемого законопроектом механизма их реализации;
— издание проекта в предлагаемой редакции повлечет за собой коллизии в соответствующей области законодательства Российской Федерации;
— неполнота перечня нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, а также изменению или дополнению в связи с принятием законопроекта.
В заключении правовой экспертизы должно быть четко указано, какому или каким актам не соответствует законопроект, каким конкретно нормам он противоречит и в чем заключается это несоответствие. В случае выявления противоречий в логическом построении в заключении правовой экспертизы должны содержаться рекомендации по их устранению.
Важно обратить внимание также на то, что если формулировки отдельных положений проекта федерального закона представляются недостаточно проработанными, лицо, проводящее правовую экспертизу, может выработать и предложить разработчикам проекта иные редакции данных норм. Вместе с тем подобной практикой не следует злоупотреблять, поскольку при повторном представлении данного законопроекта для проведения правовой экспертизы лицо, ее проводящее, будет психологически связано редакциями положений проекта, предложенными им ранее, и, как следствие, может утратить объективность, беспристрастность и способность критически воспринимать свою часть текста.
В случае если в проекте имеют место многочисленные грамматические, синтаксические, стилистические, орфографические и иные недостатки и погрешности, в заключение правовой экспертизы целесообразно включать рекомендации разработчикам законопроекта направить его для проведения лингвистической экспертизы.
Само же заключение правовой экспертизы должно даваться на проект в редакции, представленной его разработчиком, без ссылок на возможное его улучшение при дальнейшей доработке.
Сопровождение проектов правовых актов
при их рассмотрении в соответствующих инстанциях
Сопровождение проектов нормативных актов представляет собой одну из форм участия органов внутренних дел Российской Федерации в законопроектной деятельности компетентных органов государственной власти разных уровней.
Исходя из этого, органы внутренних дел Российской Федерации могут взаимодействовать с федеральными органами государственной и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
На федеральном уровне МВД Российской Федерации, будучи одним из министерств, принимает непосредственное участие в законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации.
При этом МВД Российской Федерации может являться:
— официальным представителем по разработанному им законопроекту, внесенному в Правительство Российской Федерации;
— головным исполнителем (когда МВД России назначается Правительством Российской Федерации ответственным за проработку законопроекта, осуществление его правовой экспертизы, представление в Правительство Российской Федерации согласованного проекта официального отзыва, заключения или поправок Правительства Российской Федерации либо в случае сопровождения в Федеральном Собрании Российской Федерации);
— соисполнителем (когда МВД России совместно с другими федеральными органами исполнительной власти под руководством главного исполнителя осуществляет разработку законопроекта, его согласование и обеспечивает последующее сопровождение его в Федеральном Собрании Российской Федерации в части, касающейся МВД России).
Работа по организации взаимодействия с Правительством Российской Федерации ставит перед собой цель максимального учета мнений всех заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, чью компетенцию затрагивает конкретный проект, с условием необходимости отстаивания интересов Министерства внутренних дел.
На региональном уровне участие в сопровождении проектов правовых актов непосредственно осуществляется территориальными органами МВД России во взаимодействии с представительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
Причем важно отметить, что такое взаимодействие может строиться исключительно по законопроектам субъекта Российской Федерации, затрагивающим сферу охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданными в пределах их компетенции[7].
В соответствии с постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области от 28.12.2005 № 2998 «О заключении Соглашения о порядке взаимодействия Законодательного Собрания Оренбургской области и Управления внутренних дел Оренбургской области» УМВД России по Оренбургской области применительно к рассматриваемой стадии нормотворческой деятельности:
— принимает непосредственное участие в обсуждении проектов нормативных правовых актов на заседаниях Комитета, рабочих групп, а именно:
направляет сотрудников на заседания Комитета;
вносит предложения о включении в состав создаваемых рабочих групп сотрудников и обеспечивает работу данных сотрудников на заседаниях (по согласованию);
вносит предложения по внесению изменений в рассматриваемые проекты нормативных правовых актов не позднее, чем за 5 дней до начала заседания рабочей группы или Комитета.
Особо необходимо выделить третий уровень возможного взаимодействия органов внутренних дел Российской Федерации с органами власти местного самоуправления, которые согласно статье 12 Конституции Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти.
При этом непосредственное взаимодействие осуществляется территориальными органами МВД России на районном уровне по вопросам, затрагивающим сферу деятельности органов внутренних дел.
Важно учитывать, что принимаемые органами местного самоуправления нормативные акты, затрагивающие сферу деятельности органов внутренних дел не должны противор
[1]См. Приказ МВД России от 25.08.2017 г. № 680 «Вопросы организации информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел Российской Федерации».
[2] Постановление Правительства Российской Федерации от 19.08.2011 г. № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации».
[3] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 16.08.2017 г. № 1742-р «Об утверждении плана мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2018 год».
[4] Приказ от 23.12.2016 г. № 888 «Вопросы организации работы сервиса обеспечения деятельности правовых подразделений системы МВД России».
[5]Экспертно-консультативная комиссия УМВД России по Оренбургской области (по вопросам нормотворческой работы) утверждена приказом УМВД России по Оренбургской области от 16.02.2012 г. № 94 «О распределении обязанностей между начальником УМВД России по Оренбургской области и его заместителями, утверждении состава постоянно действующих комиссий, координационных советов, научно-практической секции, оперативного штаба по профилактике правонарушений и Положений о них» (в ред. от 18.05.2018 г.).
[6]См. например, Обзор характерных недостатков, допускаемых подразделениями МВД России при подготовке проектов нормативных правовых актов за II полугодие 2017 года, ДПД МВД России, 2017 г., // http://sodpp.it.mvd.ru:8080/new_portal/start.
[7]См. статью 3 Федерального закона от 07.02.2011 г. № 3-ФЗ «О полиции».