Что такое общий надзор
Прокурорский надзор и его отрасли
Надзорная деятельность прокуратуры состоит из нескольких отраслей, одной из них является надзор за исполнением законов. В Законе о прокуратуре определен порядок надзора.
Данный вид надзора сложная и большая отрасль, она распространяется на федеральную исполнительную власть, а в регионах на представительную местную власть, а также на государственные и негосударственные структуры, независимо от ведомства, на общественные объединения. Содержанием отрасли является надзор за соблюдением законности на территории РФ, выполнение международно-правовых норм, договоров международного уровня. Надзор за исполнением законов называют еще общим надзором.
Прокуратура обеспечивает верховенство закона в государстве, в этом ее сущность и предназначение. Общий надзор базируется на Конституции РФ, Законе о прокуратуре, приказах Генерального прокурора РФ.
Общий надзор определяет соответствие между пунктами законов и действиями, исполняющих эти законы. В случае обнаружения несоответствий, прокуратура содействует устранению нарушений и их последствий, принимает меры к лицам, допустившим нарушение закона.
Задачи общего надзора
Отрасли прокурорского надзора решают множество задач, в том числе и рассматриваемая отрасль:
Реализуя эти задачи, прокуратура обеспечивает укрепление права в России.
Предмет и объект общего надзора
Общий надзор имеет свой предмет, объект и полномочия прокурора.
Предмет надзора за исполнением законов – деятельность физических и юрлиц, которая обеспечивает соблюдение конституционных норм, законности на территории Российской Федерации. Общий надзор контролирует соответствие законам нормативных документов, издаваемых органами, исполняющими законы.
Деятельность становится предметом прокурорского надзора тогда, когда она признается незаконной.
Основным предметом общего надзора является соблюдение конституционных норм и законов, действующих на территории РФ федеральными министерствами, государственными комитетами, федеральными органами исполнительной власти, представительными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, контролирующими органами, субъектами, осуществляющими контроль за правами человека в местах заключения, органами управления коммерческих и некоммерческих организаций.
Соблюдение конституционных норм – приоритетное направление прокурорского надзора.
Конституция в правовой системе является главным законом РФ, имеет высшую юридическую силу, прямое действие, определяет основные ценностные ориентиры человека и общества, осуществляет их защиту. Соблюдение конституционных норм обязательно для всех поднадзорных объектов.
Исполнение законов предполагает исполнение всех законодательных норм во всех сферах государственной деятельности. Сюда включаются: федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции, уставы и законы субъектов РФ.
Законов в Российской Федерации огромное количество, поэтому в надзоре выделены ведущие направления, которые находятся под особым контролем прокуратуры. Сегодня прокуратура пристально следит за исполнением законов в сфере экономики, экологической безопасности, социальной сферы. Важное место занимает борьба с явлениями антиобщественного характера и преступлениями, такими как террористические акты, коррупционные проявления, паразитический образ жизни..
Законы трактуют общие положения и предписывают общие действия. Очень часто механизм исполнения законов определяется Указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Без детального анализа подзаконных актов невозможно определить, было нарушение закона или нет. Поэтому в область общего надзора включены Указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.
Соответствие законам правовых документов
Правовые акты, которые издают поднадзорные объекты, должны находиться в полном соответствии с законами. Правовые документы в пределах своих полномочий издают органы государственной власти, органы на местах, учреждения государственного и негосударственного порядка. Если в правовом акте наблюдается отступление от норм закона, значит нарушаются право того, на кого направлен закон. Прокуратура выявляет незаконные акты, принимает меры к их отмене и устранению последствий.
Объектом общего надзора является широкий круг органов, учреждений, организаций, должностных лиц. В поле прокурорского надзора не попадают судебная система, Федеральное собрание, Правительство РФ, Президент РФ и отдельные граждане.
Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор)
Понятие, значение и специфика надзора
Прокурорский надзор за исполнением законов представляет собой самостоятельную отрасль прокурорского надзора, заключающуюся в наблюдении за исполнением законов в административнораспорядительной (управленческой) деятельности поднадзорных органов и учреждений.
В литературе часто для определения данного направления деятельности используется понятие «общий надзор». Этот термин является сугубо научным. Действующее законодательство не содержит такого определения.
Основное содержание общего надзора заключается в том, что Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему нижестоящие прокуроры осуществляют надзор за тем, чтобы действия, решения и правовые акты, издаваемые органами государственного управления, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, а также должностными лицами указанных органов, соответствовали Конституции РФ и иным законам, действующим на территории РФ.
Специфика общего надзора заключается:
1. В наиболее широком охвате поднадзорных объектов, объемном предмете, обширных пределах, правовых средствах и сферах надзорной деятельности. К примеру, некоторые ученые выделяют свыше 60 направлений в рамках общего надзора.
2. В базовом характере для иных отраслей прокурорского надзора. Практически все иные направления надзорной деятельности, включая специальные отрасли прокурорского надзора, представляют собой частные случаи надзора за исполнением законов и законностью правовых актов с учетом специфики поднадзорных органов и учреждений. Поэтому правовые средства (главным образом, акты и полномочия), используемые прокурором в рамках общего надзора, по умолчанию применяются во всех иных отраслях и направлениях деятельности, если в Законе о прокуратуре не указано обратного.
Основными задачами прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов являются:
Основное значение надзора за исполнением законов заключается в наблюдении за правомерным состоянием (режимом законности) в сфере публичного управления и его оперативном восстановлении в случае нарушения. Восстановление нарушенной законности может проходить в оперативном порядке – путем реализации основных полномочий, предусмотренных ст. 22 Закона о прокуратуре, и вынесения актов прокурорского надзора, а также в более сложном – путем возбуждения судебных, административных и прочих производств в случае, когда прокурор сталкивается с препятствиями при попытке оперативного восстановления нарушенной законности либо когда закон специально устанавливает такой порядок для обеспечения дополнительных гарантий принятия законного решения. Изначально надзор за исполнением законов ориентирован на недопущение нарушения правомерного состояния режима публичного управления и оперативное восстановление нарушенной законности, поэтому в литературе подчеркивают его профилактический характер. Профилактический потенциал общего надзора выражается в том, что с его помощью достигается не только надлежащее исполнение законов, но и выявляются нарушения на ранних стадиях их формирования, принимаются меры к их устранению.
Характер прокурорского надзора за исполнением законов определяется его задачами, заключающимися в наблюдении за единообразным и точным исполнением законов государственными и муниципальными органами, учреждениями и должностными лицами, а также иными субъектами, принимающими управленческие и властно-распорядительные решения. При этом в поле зрения прокурора находится только та часть их деятельности, которая урегулирована законом, связана с исполнением и соблюдением законов. При этом прокурор не вправе подменять другие органы, его действия не должны касаться оперативно-хозяйственной деятельности поднадзорных лиц. Кроме того, реализовывать правовые средства, направленные на восстановление нарушенной законности, в рамках надзора за исполнением законов, согласно общему правилу, закрепленному в ч. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, прокурор может лишь на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.
Предмет и пределы надзора за исполнением законов
Согласно ст. 21 Закона о прокуратуре, предмет надзора за исполнением законов и законностью правовых актов включает в себя три самостоятельных элемента:
Соблюдение является одной из форм исполнения закона (поэтому некоторыми авторами не выделяется в самостоятельный элемент предмета общего надзора) и представляет собой следование установленным в Конституции РФ запретам и воздержанию от действий, которые признаются ею недопустимыми (так называемая пассивная форма исполнения).
Обособление соблюдения Конституции РФ в предмете надзора обусловливается спецификой действия конституционных норм, имеющих прямое действие, а также тем, что реализация отдельных требований, содержащихся в некоторых из них, дополнительно регламентируется иными законами.
Исполнение законов в узком смысле представляет собой активную деятельность по осуществлению содержащихся в них предписаний (дозволений, запретов и требований) путем осуществления юридически значимых действий и вынесения правовых актов, направленных на возникновение определенных правовых последствий.
Соответствие законам издаваемых указанными выше органами актов выражается в их непротиворечии смыслу, содержанию и форме требований, содержащихся в Конституции РФ и иных действующих на территории РФ законах. Под правовыми актами в данном случае понимаются акты, изменяющие или прекращающие правовые отношения (приказы, указания, распоряжения и т.п.).
Некоторые ученые, разграничивая элементы предмета общего надзора, указывают, что надзор за соблюдением имеет место тогда, когда речь идет о реализации охранительных норм, а надзор за исполнением – в случае, когда речь идет о надзоре за исполнением требований, основанных на регулятивных нормах.
Предмет надзора за исполнением законов имеет четкие пределы.
Общие пределы устанавливаются в ст. 21 Закона о прокуратуре и включают в себя:
а) запрет вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных органов и лиц;
б) запрет подменять в ходе осуществления надзора иные государственные органы и учреждения;
в) требование проводить прокурорские проверки только по поступившей в органы прокуратуры информации о допущенных нарушениях закона.
Специальные пределы также устанавливаются ст. 21 Закона о прокуратуре и включают в себя: предел по кругу поднадзорных лиц, по кругу актов и видам деятельности.
Круг поднадзорных лиц в рамках общего надзора включает в себя следующие органы и должностные лица, осуществляющие управленческие (административно-распорядительные) функции:
Не входят в предмет надзора: Президент РФ и Администрация Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, Правительство РФ (в случае вынесения акта, противоречащего Конституции РФ и федеральным законам, прокурор лишь информирует об этом Президента РФ), судебные органы, Судебный департамент при Верховном Суде РФ и его подразделения на местах, религиозные организации, нотариусы, адвокаты, предприниматели без образования юридического лица, а также отдельные граждане.
Круг нормативно-правовых актов, входящих в предмет общего надзора, составляет действующее на территории РФ законодательство как система нормативно-правовых актов, принимаемых представительными органами государственной власти или непосредственно волеизъявлением населения и регулирующих наиболее важные общественные отношения.
Прокуратура РФ надзирает за соблюдением и исполнением:
В литературе является дискуссионным вопрос о том, охватывается ли предметом общего надзора исполнение подзаконных нормативно-правовых актов. По общему правилу прокуратура РФ надзирает только за исполнением законов. Вместе с тем некоторые ученые считают, что поскольку исполнение многих законов формируется посредством издания подзаконных нормативно-правовых актов, они также должны входить в предмет надзора, однако при этом удовлетворять следующим требованиям:
При указанных условиях подзаконные нормативно-правовые акты входят в предмет прокурорского надзора за исполнением законов, и прокурор надзирает за соблюдением и исполнением требований, закрепленных в этих актах.
Предел прокурорского надзора по видам деятельности (по кругу правоотношений) ограничивается лишь теми видами деятельности поднадзорных лиц, которые основываются на регулятивных и охранительных правоотношениях, связанных с управомочиванием или обязыванием поднадзорных лиц к определенному поведению и подкрепленных к исполнению угрозой применения невыгодных последствий. Деятельность поднадзорных лиц, основанная на диспозитивных отношениях, не может составлять предмет надзора, поскольку в этом случае любое выбранное поднадзорным лицом поведение в рамках предписания диспозитивной нормы будет правомерным.
Правовые средства прокурорского надзора за исполнением законов
В общем надзоре правовые средства традиционно делят на три категории: направленные на выявление нарушений закона, причин, их порождающих, и условий, им способствующих; направленные на устранение выявленных нарушений; направленные на предупреждение нарушений.
Первая группа правовых средств направлена на установление фактических данных о событии правонарушения, способе его совершения, о причиненном вреде, лицах, его причинивших, об обстоятельствах, приведших к правонарушению. Они включают в себя:
1. Право беспрепятственного входа на территорию и в помещения поднадзорных субъектов и объектов (п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре).
Для прохода на нужную территорию прокурору достаточно предъявить служебное удостоверение. Это право включает в себя возможность попадания прокурора в нужное время к нужному лицу. К прокурорам не применимы правила пропускного режима, требующие предварительного согласования или выписывания пропуска. Использование данного права не обусловлено наличием сигналов о нарушении.
2. Право иметь доступ к документам и материалам, статистическим и иным сведениям (ст. 6, п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре).
Использование данного права законодатель также не увязывает с наличием сигнала о правонарушении. Указанное право может быть реализовано путем истребования необходимых документов в прокуратуру как в письменной, так и устной форме. Необходимые прокурору документы передаются безвозмездно. Данное право имеет нормативные ограничения, связанные с режимами охраняемых законом тайн.
Доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, может быть лишь у прокурора, имеющего соответствующий допуск.
Сведения, составляющие врачебную тайну, могут быть представлены прокурору без согласия гражданина (больного) лишь при наличии оснований, позволяющих полагать, что вред здоровью гражданина был причинен в результате противоправных действий.
Иные охраняемые законом сведения могут быть представлены только с согласия соответствующих лиц или по судебному решению. Пункт 2.1 ст. 4 Закона о прокуратуре устанавливает, что при осуществлении прокурорского надзора органы прокуратуры вправе получать в установленных законодательством РФ случаях доступ к необходимой им для осуществления прокурорского надзора информации, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральными законами, в том числе осуществлять обработку персональных данных.
3. Требовать от руководителей и других должностных лиц поднадзорных органов представления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений в сроки и порядке, установленные ст. 6 Закона о прокуратуре.
В специальной литературе принято разграничивать полномочие прокурора, связанное с доступом к материалам и сведениям, и полномочия прокурора по истребованию необходимых данных.
Прежде всего, указанные полномочия разграничиваются в подходе прокурора к определению совокупности документов: в первом случае совокупность документов определяется в общем неконкретезированном виде, во втором – четко указываются необходимые документы. Как правило, «иметь доступ» означает право прокурора ознакомиться с необходимыми ему материалами непосредственно в помещении или на территории поднадзорного лица, «требовать представления» – предполагает представления необходимых материалов в прокуратуру или прокурору.
По цели: в первом случае прокурору требуется обнаружить и зафиксировать нужную информацию и при этом предусмотреть меры по обеспечению сохранности данной информации, во втором – ему необходимо пополнить уже имеющуюся информационную базу.
По объему работы истребование характеризуется гораздо большими временными и организационными затратами.
По основаниям применения: в первом случае основанием является необходимость оперативного получения нужной информации, во втором – основанием служит выполнение заданий, предусмотренных заблаговременно планами прокурорских проверок.
4. Право вызывать должностных лиц и граждан для дачи объяснений по поводу нарушения закона.
Вызов производится письмом, телеграммой, телефонограммой или требованием.
Не исключено получение объяснений по месту нахождения опрашиваемого. Неявка без уважительных причин должностного лица по вызову прокурора может повлечь за собой административную ответственность (ст. 17.7 КоАП РФ).
Получение объяснений от граждан возможно для уточнения интересующих прокурора обстоятельств и не может использоваться как средство получения информации относительно поведения граждан, поскольку их поведение не охватывается предметом прокурорского надзора.
5. Использование помощи специалиста.
Реализуя это полномочие, прокурор направляет должностному лицу письмо (требование) о выделении специалиста. Истребовать специалиста возможно только из органов и учреждений, чья деятельность охватывается предметом прокурорского надзора.
Традиционно выделяют следующие формы участия специалиста:
а) консультации для выяснения возникших вопросов;
б) участие специалистов при получении объяснений, отборе нужных документов, проведении проверок.
6. Право требовать от руководителей и других должностных лиц проведения проверок и ревизий.
В требовании о проведении проверки и ревизии прокурор указывает: проверяемый период, круг проверяемых подразделений или лиц, вопросы, подлежащие проверке, и сроки ее окончания.
Проверка отличается от ревизии по смыслу и объему выполняемой работы. Проверка проводится по частному поводу, когда не возникает необходимости в исследовании довольно значительного числа документов или производственно-хозяйственных операций.
С требованием о проведении ревизии на предприятиях, основанных на негосударственной или муниципальной собственности, прокурор вправе обращаться только в случаях причинения ущерба обществу или государству.
Проверка в государственных органах поручается вышестоящему органу, а в хозяйствующих субъектах – контролирующему органу по профилю его деятельности.
При обращении прокурора с требованием о проведении проверки или ревизии он должен:
7. Право проведения проверок исполнения законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона.
Это комплексное правомочие, включающее в себя практически все вышеперечисленные полномочия.
Согласно ст. 6 Закона о прокуратуре, требования прокурора, вытекающие из его полномочий, предусмотренных ст. 22 Закона о прокуратуре, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.
Среди правовых средств, направленных на устранение выявленных нарушений, основное место занимают:
Проведение прокурорских проверок в ходе надзора за исполнением законов
Проведение прокурорских проверок регулируется ст. 4, 6, 21 Закона о прокуратуре.
Проверка является основным правовым средством выявления и пресечения правонарушения, а также установления причин, их порождающих, и условий, им способствующих.
По общему правилу проверка может проводиться только при наличии поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.
Поводы к прокурорской проверке могут быть различны: обращение граждан, должностных лиц, депутатов, материалы уголовных и судебных дел, публикации в СМИ, сообщения правоохранительных и контрольно-надзорных органов, непосредственное обнаружение нарушения закона самими прокурорскими работниками.
Исключение составляют лишь проверки законности содержания административно задержанных в комнатах временного содержания, центрах социальной реабилитации, а также приемникахраспределителях. В данных случаях проверки носят инициативный характер и не требуют наличия специального повода, поскольку в ходе деятельности указанных органов и учреждений возможно существенное ограничение конституционных прав и свобод человека и гражданина во внесудебном порядке.
В литературе принято выделять следующие виды проверок:
1. В зависимости от исходных материалов проверки делятся: на текущие – осуществляемые в целях исследования поступившей в прокуратуру информации о фактах нарушения закона; и плановые – проводимые на основе анализа статистических данных, обобщения имеющихся в прокуратуре сведений и т.п.
2. По предмету проверочной деятельности проверки делятся на:
3. В зависимости от наличия повода проверки бывают: инициативные – проводимые прокуратурой по собственному усмотрению вне зависимости от наличия обращения о нарушении закона, и проверки, проводимые в общем порядке, т.е. только при поступлении в прокуратуру сведений о нарушении законов.
4. В зависимости от числа проверяемых объектов и проверяющих субъектов также выделяют проверки: совместные (несколько проверяющих органов проверяют один объект) и одновременные – когда параллельно проверяется исполнение законов на нескольких объектах одним или несколькими проверочными органами.
5. В зависимости от времени проведения проверки делятся на первичные и повторные (контрольные).
Контрольные проверки направлены на получение достоверных сведений о фактическом устранении ранее выявленных нарушений.
Решение о проведении проверки принимает прокурор или его заместитель.
Как правило, прокурорская проверка осуществляется в три этапа:
1. Подготовительный этап, включающий в себя:
2. Собственно проверка на конкретном объекте – получение массива информации, позволяющей обеспечить выявление фактов нарушения закона и создания условий для их последующего устранения.
Прокурор или заместитель не позднее дня до начала проверки извещает руководителя или уполномоченного представителя о предстоящей проверке. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки. Типовая форма решения о проведении проверки утверждена приказом Генерального прокурора РФ № 172 от 17.03.2017 (с послед. изм и доп.).
Срок проведения проверки не должен превышать 30 календарных дней со дня начала проверки. Этот срок может быть продлен прокурором или заместителем до 30 календарных дней. Последующее продление возможно только Генеральным прокурором РФ или уполномоченным им заместителем Генерального прокурора РФ.
Проведение проверки по решению прокурора или его заместителя может быть неоднократно приостановлено. Общий срок приостановлений проверки не может превышать шести месяцев. Этот срок приостановлений может быть продлен Генеральным прокурором РФ или уполномоченным им заместителем Генерального прокурора РФ не более чем на шесть месяцев.
Руководитель или иной уполномоченный представитель проверяемой организации уведомляется о приостановлении, возобновлении или продлении проверки в течение двух дней со дня принятия соответствующего решения.
3. Завершающий этап – составление акта и документов прокурорского реагирования по окончании проверки. Если в ходе проверки нарушений закона не выявлено, в десятидневный срок со дня ее завершения составляется акт, копия которого направляется руководителю или иному уполномоченному представителю проверяемого органа (организации).
Что такое общий надзор
Общий надзор органов прокуратуры
В соответствии с Законом Российской Федерации от 17 января 1992 года «О прокуратуре Российской Федерации» в редакции Закона Российской Федерации от 18 октября 1995 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» на органы прокуратуры возложено осуществление от имени Российской Федерации надзора за исполнением действующих на ее территории законов, обеспечения их верховенства, единства и укрепление законности, защита прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства. Надзорная деятельность органов прокуратуры включает в себя ряд направлений или отраслей, одной из которых является общий надзор.
Предметом общего надзора является: исполнение законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов; соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Объектами общенадзорной деятельности являются федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, коммерческие и некоммерческие организации, их органы управления и должностные лица и др.
Прокуратура не осуществляет надзор за актами, издаваемыми Правительством Российской Федерации. Это прерогатива конституционного контроля. Однако, если принятое Правительством постановление противоречит Конституции Российской Федерации и ее законам, то Генеральный прокурор вправе информировать об этом Президента Российской Федерации.
Прокуратура наделена комплексом полномочий, позволяющих прокурорам своевременно реагировать на нарушения законности в управлении, принимать меры по устранению причин и условий ее нарушения, восстанавливать нарушенные права, привлекать к ответственности виновных лиц.
Полномочия прокурора по осуществлению общего надзора закреплены в ст. 22, 27 Закона о прокуратуре Российской Федерации. В соответствии со своей компетенцией он вправе, по предъявлении служебного удостоверения, беспрепятственно входить на территорию и в помещения объектов надзора, проверять исполнение ими законов;
требовать от руководителей и иных должностных лиц объектов надзора представления необходимых материалов, документов, статистических и других сведений, в том числе акты, изданные ими с нарушением закона.
Прокурор имеет право требовать от должностных лиц выделения специалистов для выяснения возникающих вопросов, по которым необходимы специальные знания; проведения проверок и ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций, предприятий, учреждений в связи с имеющимися у него сведениями о нарушениях закона. Должностные лица, которым поступило требование прокурора о проведении проверок и ревизий, обязаны незамедлительно приступить к его исполнению.
Прокуратура наделена правом координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
В процессе общенадзорной деятельности прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина и в случае обнаружения таковых принимает меры по их пресечению и предупреждению, привлечению к ответственности виновных в нарушении закона лиц.
Прокурор вправе проверять законность административного задержания граждан и освобождать своим постановлением тех из них, которые были незаконно подвергнуты административному задержанию на основании решения несудебных органов; в предусмотренных законом случаях возбуждать уголовное дело или производство об административном правонарушении, либо требовать привлечения нарушивших закон лиц, к иному виду ответственности, установленной законодательством; обращаться в суд за защитой прав и законных интересов граждан, общества, государства; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений закона.
Проверки исполнения законов, законности издаваемых поднадзорными объектами правовых актов, нарушения прав и свобод граждан, осуществляются прокуратурой на основании поступивших в нее сообщений, заявлений, жалоб, сведений о фактах нарушения законности.
Реализуя свои полномочия, органы прокуратуры не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов, подменять собой иные государственные, в том числе, контрольные органы. Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, обязательны для исполнения адресатом в установленный срок. Их неисполнение влечет за собой предусмотренную законом ответственность.
В целях обеспечения законности в сфере управления органы прокуратуры используют в своей работе соответствующие методы, к которым относятся:
Проверка исполнения законов поднадзорными объектами. Итогом проверок являются справки, в которых дается анализ вскрытых нарушений законности, причин и условий их порождающих, предлагаются меры по их устранению. Справки направляются в соответствующие органы, организации для принятия мер по устранению выявленных нарушений законности.
Проверка правовых актов, издаваемых поднадзорными объектами и действий должностных лиц, порождающих юридические последствия. Такие проверки осуществляются с целью установления соответствия актов и действий закону, иным нормативным актам. При этом выясняется, нарушены ли права и законные интересы граждан, общества, государства исполнением проверяемых актов, действий, нанесен ли им ущерб.
Участие соответствующих прокуроров в заседаниях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Участие в таких заседаниях позволяет прокурору уже на стадии рассмотрения и принятия правовых актов давать им юридическую оценку.
Они вправе участвовать также в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями.
Изучение и обобщение сведений о нарушениях законности, поступающих в прокуратуру, либо публикуемых в средствах массовой информации, и принятие по ним соответствующих мер.
В случае нарушения законности прокурор обязан реагировать соответствующим образом. В Законе закреплены три формы реагирования прокурора на нарушения законности.
В порядке общенадзорной деятельности прокурор вносит протест на противоречащий закону правовой акт (ст. 23 Закона). Протест приносится в орган или должностному лицу, издавшему такой акт, либо в суд. В нем прокурор излагает требование об отмене правового акта или его части, либо о приведении его в соответствие с законом.
Принесение прокурором протеста не приостанавливает действия опротестованного акта, кроме случаев, прямо предусмотренных законодательством. Так, например, в соответствии со ст. 270 КоАП РСФСР принесение прокурором протеста на постановление о наложении административного взыскания приостанавливает его исполнение.
Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления в соответствующий орган, организацию, должностному лицу. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения законности, прокурор вправе установить более короткий срок рассмотрения протеста. Ответ прокурору на протест дается в письменной форме.
Протест прокурора на правовой акт содержит определенные реквизиты: наименование опротестованного акта; кем и когда он издан;
содержание опротестованного акта либо части его; правовое обоснование незаконно изданного акта; указание на нарушение нормы закона или подзаконного акта; требование прокурора об отмене или приведении в соответствии с законом опротестованного акта; предложение о рассмотрении протеста в установленный законом 10-дневный срок; должностное положение прокурора, его классный чин, дату принесения протеста.
Представление прокурора (ст. 23 Закона) является актом прокурорского надзора, формой его реагирования на факты нарушения закона, причины и условия им способствующие. Оно вносится в орган общественное объединение, политическую организацию, должностному лицу, которые полномочны принимать меры по их устранению.
Представление подлежит безотлагательному рассмотрению и в месячный срок должны быть приняты меры по устранению нарушений законности, о чем прокурору сообщается в письменной форме. Если представление рассматривается коллегиальным органом, то он должен уведомить прокурора о дне заседания.
Основанием внесения представления может быть выявленное нарушение закона либо совокупность нарушений, обобщение жалоб и заявлений граждан, поступающих в прокуратуру, судебной практики и др., позволяющие прокурору судить о состоянии законности на том или ином поднадзорном объекте.
Как и протест, представление содержит в себе определенные реквизиты: наименование поднадзорного объекта, которому оно адресуется; материалы, явившиеся основанием внесения представления;
наименование нарушенного закона или законов; сущность совершенных правонарушений, их причины и условия; предлагаемые меры по ликвидации нарушений законности и устранению причин и условий им способствующих; указание на конкретных виновных лиц и предложение о привлечении их к ответственности; должностное положение, классный чин прокурора, дату внесения представления.
Исходя из характера нарушения закона должностным лицом или гражданином, прокурор вправе вынести постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении. Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении направляется в уполномоченный на то орган или должностному лицу, которые обязаны рассмотреть дело в установленный законом срок и о результатах рассмотрения сообщить прокурору в письменной форме.