Что такое правовая реформа
Правовая реформа в РФ
Правовая реформа – это комплекс радикальных изменений в правовой системе, осуществляемый в целях придания ей цивилизованного характера и формирования правового государства.
Необходимость проведения правовой реформы в нашем государстве связана с рядом факторов:
— правовая система – это статичное, «застывшее» образование, она с трудом и лишь в незначительной мере поддается эволюционному изменению; поэтому необходимы целенаправленные, сконцентрированные усилия, чтобы приспособить ее к меняющимся условиям;
— отечественная правовая система несёт на себе отпечаток прежнего режима, совершенно противоположного идеям правового государства, поэтому переход к новому режиму в наших условиях связан с действительно радикальными изменениями, которых достичь можно только путем целенаправленной, продуманной, распланированной и долговременной деятельности.
Направления правовой реформы определяются по трем основным компонентам правовой системы. В связи с этим выделяют:
1. Реформа законодательства (соответствует нормативному компоненту правовой системы).
2. Реформа правоохранительных, прежде всего судебных, органов (соответствует юридической практике).
3. Реформа в области правосознания (соответствует субъективному компоненту правовой системы).
Реформа в области законодательства включает в себя два момента:
— формальный – означает необходимость обеспечить верховенство закона, сделать законы непосредственно действующими, придать им характер правовых законов (в том числе и с точки зрения соответствия правам человека);
— содержательный – означает необходимость обновить законодательство, содержание законов, чтобы с их помощью обеспечить позитивные изменения.
В этом смысле реформа законодательства предполагает отмену устаревших норм права, устранение пробелов в праве, принятие новых нормативно-правовых актов, соответствующих современным социально-экономическим и политическим условиям. На сегодняшний день это направление правовой реформы активно проводится в нашей стране, после принятия Конституции РФ 1993 года обновлен значительный массив законодательства, принят ряд основополагающих конституционных законов, издаются кодифицированные акты и т.д.
Реформа правоохранительных органов означает необходимость:
— сформировать судебные органы как независимую и самостоятельную ветвь власти;
— создать законодательную основу для деятельности правоприменительных органов;
— обеспечить правоохранительные органы высококвалифицированными кадрами;
— создать достойные социально-экономические, материальные, бытовые и т.д. условия для работников правоохранительных органов в целях повышения авторитета службы в правоохранительных органах;
— сформировать необходимое материальное, организационно-техническое обеспечение деятельности правоохранительных органов.
Реформа правосознания осуществляется на основе внедрения мер правового воспитания. В отношении российских условий особыми задачами в этой области являются преодоление правового нигилизма и правового бескультурья.
По мнению председателя Конституционного Суда РФ Валерия Зорькина главнейшими задачами в области совершенствования правовой системы в России являются:
— повышение уровня юридической культуры;
— борьба с правовым нигилизмом.
Об этом Валерий Зорькин сообщил в своем приветствии к участникам Международного юридического конгресса «Право и модернизация: опыт, перспективы, тенденции», проходившего с 1 по 2 декабря 2011 года в Москве.
Валерий Зорькин поддержал стремление организаторов форума обратить внимание юридического сообщества на рассмотрении вопросов формирования и реализации комплексной программы мер по развитию правосознания, повышению уровня юридической культуры и борьбе с правовым нигилизмом. «Это – важнейшие задачи, стоящие сегодня перед субъектами отечественной правовой политики», – говорится в приветствии Зорькина.
По мнению главы КС, конкретные меры в решении этих задач должны осуществляться посредством:
— совершенствования юридического образования;
— максимального вовлечения отечественных СМИ в формируемую среду социально-правового воспитания граждан;
— выработке качественно новых подходов к делу оказания населению бесплатной юридической помощи.
Правовая реформа в Российской Федерации
Вы будете перенаправлены на Автор24
Правовая реформа и предпосылки ее проведения
Реформа – это не затрагивающие базовых устоев изменения в какой-либо сфере общественной жизни, которые осуществляются руководством государства, т. е. реализуется «сверху».
Реформа осуществляется посредством принятия различного рода законодательных актов, постановлений, указов, а также предписаний власти. Следует отметить, что реформы могут реализовывать последовательно, а могут осуществляться одновременно. При этом при осуществлении реформы не происходит значительных, т.е. каких-либо фундаментальных изменений в жизни государства, т.е. не изменяются государственный строй, формы правления и т.д.
На сегодняшний день для реформ характерны:
В истории России было проведено огромное число реформ, среди которых можно выделить налоговую реформу, осуществленную во времена правления княгини, военную реформу Петра I, в результате которой была утверждена всеобщая воинская повинность, крестьянская реформа Александра II, результатом которой стала отмена крепостного права и т.д.
На сегодняшний день выделяют три основных вида реформ, а именно:
Готовые работы на аналогичную тему
Правовая реформа – это совокупность радикальных изменений в правовой системе, которая реализуется для придания ей более цивилизованного характера и формирования правового государства.
Если говорить конкретно о России, то необходимость проведения правовых реформы была связана со следующими факторами:
Направления правовой реформы
На сегодняшний день осуществление правовой реформы в России идет по трем основным направлениям. Так, в рамках такой реформы выделяют:
Реформа законодательства подразумевает отмену устаревших норм права, а также обязательное устранение пробелов в праве, принятие новых нормативно-правовых и законодательных актов, которые бы в полной мере соответствовали социально-экономическим и политическим условиям. В настоящее время это направление правовой реформы активно осуществляется в России – принята новая Конституции РФ 2020 года, в значительном объеме обновлен значительный массив законодательства, утверждены конституционные законов и т.д.
Реформа правоохранительных органов подразумевает необходимость:
Реформа правосознания реализуется на основании внедрения мер правового воспитания. На сегодняшний день в российских реалиях особыми задачами в данной сфере можно назвать преодоление правового нигилизма и правового бескультурья.
Таким образом, наиболее важными, основополагающими задачами в сфере совершенствования правовой системы в РФ можно назвать:
Если говорить о способах решения подобных задач, то оно возможно посредством:
150-летию правовой реформы в россии посвящается
В 2014 году Россия отметила 150-летний юбилей правовой реформы в России 1864 г. И едва найдется даже малая толика сведущих людей, которые не оценивали бы ее в самых превосходных эпитетах. Реформа 1864 г. видится как «лебединая песня» российского права, торжество свободной, независимой адвокатуры и царство безукоризненной нравственности людей с высокими лбами и окладистыми бородами — русских присяжных поверенных конца XIX и начала XX веков. И сразу представятся нам громкие процессы Бейлиса или Веры Засулич, где восторженная публика несла оправданных судом присяжных обвиняемых на руках, и возникнут перед глазами нетленные образы светил отечественной юриспруденции — Плевако, Александрова, Кони, Спасовича, князя Урусова и иже с ними — и так, и только так представляем мы пусть и короткую, но такую блестящую эпоху расцвета русского права и тяжело вздыхает наш брат, адвокат — эх…
Но так ли безоблачно все было в действительности? А может быть, не совсем так? А может быть, и совсем не так? И сразу холодок по спине — а не «крамолой» ли будет подвергать сомнению прочно установившийся в сознании отечественного юриста стереотип о вышеупомянутой реформе — этакую «ностальгию по настоящему»? Не кощунственно ли отрицать внушенные нам еще преподавателями истины, на которых воспитывалось не одно поколение юристов, и которые и учителя и ученики уже впитали и разумом и сердцем? Не святотатство ли стирать позолоту со скульптур забронзовевших божеств? Нет и еще раз нет! И если истинно Декартовское «Соgito ergo sum» (1), то также справедливо и его «De omnibus dubitandum (2)», и принципу этому необходимо следовать в первую очередь нашему брату адвокату.
Как и все политические, социальные (3) и юридические новации задумывались в России исключительно для блага людей. И «Русская правда» князя Ярослава, и «Судебник 1497», и «Соборное уложение Алексея Михайловича 1649г.», и Свод Законов 1832 г. преследовали одну цель — упорядочить правовые отношения в стране. Почему не получалось — вопрос скорее не риторический, а метафизический. Ограничимся здесь уклончивым но дипломатичным ответом в стиле дипломатов старой германской школы — в силу ряда объективных обстоятельств, а также некоторых субъективных причин… Конечно же, прочно покрытая лубочным лаком правовая реформа 1864 г. преследовала самые благие цели. Однако те, кто вырывает право, как институциональную парадигму из исторического контекста, отрывает дерево от его корней. Настоятельная необходимость правовой реформы, впрочем, как и любых иных реформ в России, обусловила Ее Величество История. Потерпев поражение в Крымской войне, Передовое общество Империи Романовых осознало — «так жить нельзя». Русская армия, вооруженная гладкоствольными фузеями времен героев Очакова, проиграла вооруженным нарезными винтовками колониальным войскам британцев. Экономика России, построенная на тотальном использовании рабского труда, не выдерживала конкуренции с экономиками Англии и Франции, и это теперь стало очевидным даже закоснелым в своей «примордиальной традиции» крепостникам. После победы над Бонапартом и триумфального вступления русских войск в Париж поражение России в этой войне было равносильно национальному унижению. И «плод» созрел — незамедлительно последовала военная и земская реформы, отмена крепостного права, а эти две в свою очередь потянули за собой и третью — реформу права. Император Александр Николаевич Романов и его соратники, засучив рукава, принялись чистить свои «Авгиевы конюшни»…
«Водворить в России суд скорый, правый, милостивый и равный для всех подданных, возвысить судебную власть, дать ей надлежащую самостоятельность и вообще утвердить в народе то уважение к закону, без которого невозможно общественное благосостояние и которое должно быть постоянным руководителем действий всех и каждого — от высшего до низшего…», — писал император Александр II (4) в Указе Правительствующему Сенату.
Повторюсь — реформируя правовые институты своего Отечества, Государь-реформатор, конечно же, искренне желал «как лучше». И честно попытался это сделать, опираясь на самые передовые умы и идеи того времени. Судебную реформу 1864г. в России разрабатывали образованнейшие отечественные правоведы — С.И. Зарудный, Ровинский, Н.И. Стояновский и др. Однако, как и следовало ожидать, получилось «как всегда». Да, на бумаге все было прекрасно. Судебные Уставы 1864г., утвержденные Правительствующим Сенатом 20 ноября того же года, продекларировали полную свободу судебной власти, формально отделив ее от административной. Была создана система судебных инстанций, которая в задумке разработчиков реформы должна была способствовать быстрому и единообразному отправлению правосудия. «Уставами» определялся также интеллектуальный и нравственный ценз судебного персонала и защитников, устанавливались нормы о материальном положении судей и их несменяемости (5); привлекались к участию в отправлении правосудия представители народа (6). Судебные Уставы должны были преобразовать судопроизводство, обратив его из следственного и письменного в гласное, состязательное и устное, и, наконец, создать официальный институт судебной защиты в лице присяжных поверенных — т. е. адвокатов, предоставив им относительную автономию и независимость от государственной власти, определив корпоративное устройство российской адвокатуры.
Как в воду глядел профессор Васьковский. Большую часть своего времени пореформенные адвокаты проводили в канцеляриях различных присутственных мест, в нотариальных конторах. Они бегали по городу в поисках нужной информации и нужных людей, дежурили в полицейских участках и проводили огромное количество времени в ресторанах с нужными для дела субъектами обоих полов. Практически и сразу произошла депрофессионализация адвоката, если, к тому же, таковой еще обладал необходимым образованием. Присяжные поверенные, являясь судебными представителями тяжущихся и действуя на основе договора — доверенности (адвокатское соглашение в современном понимании тогда было не обязательно), не видели ничего предосудительного, чтобы принять на себя одностороннее судебное поручение, а также исполнять роль посредника между заинтересованными лицами. Тысячу и тысячу раз был прав Евгений Васильевич! В реальной жизни ради заработка легких денег многие «правозащитники» стали заниматься деятельностью, ничего общего не имевшей с истинной задачей адвокатуры — ПРАВОЗПАСТУПНИЧЕСТВОМ.
Одновременно с институтом присяжных поверенных, к социальному цензу, нравственным качествам и юридической квалификации которых «Уставами» предъявлялись конкретные требования, согласно тем же «Уставам» допускалась и деятельность частных поверенных, и это была вторая «мина», вольно или невольно заложенная разработчиками под реформу. В отличие от присяжных поверенных, имущественный социальный, профессиональный и нравственный ценз которых был, как указывалось выше, довольно четко определен, к частным поверенным предъявлялись более щадящие требования. Кроме того — последние были приписаны не к относительно автономным адвокатским Палатам (7), а к конкретным судам, при которых им предписывалось осуществлять свою деятельность, однако, это правило (извиняюсь за каламбур), как правило, не соблюдалось, и частные поверенные работали, где хотели. Те же суды выдавали частным поверенным адвокатские удостоверения. Учитывая вековую традицию наших граждан в делах подобного рода и такую же извечную продажность должностных лиц, можно до боли зримо представить себе, какое огромное количество удостоверений за деньги выдавались судебными чиновниками всякого рода темным личностям и проходимцам, которые, почуяв запах наживы, как шакалы ринулось в российскую адвокатуру — делать деньги.
Предполагалось изначально, что введение института частных поверенных будет способствовать сокращению числа «стряпчих», (эти темные личности благополучно перекочевали из смутного российского средневековья в пореформенный период, где и чувствовали себя как рыба в воде) а также и «подпольных» адвокатов, имевших в народе справедливую репутацию «крапивного семени», поскольку при отсутствии элементарных нравственных качеств эти люди были к тому же абсолютно невежественны в праве, а порой и вовсе полуграмотны. Наглость, как известно, — вторая натура. Без всякого стеснения эти господа с готовностью брали на себя защиту дел по наследству, имущественные и земельные споры, дела о банкротстве, разводах и т.д. Конечно, de jure Судебное присутствие имело право удостовериться в надлежащих познаниях лица, желающего получить свидетельство частного поверенного. Фактически же судебные присутствия (разумеется, не бесплатно) выдавали свидетельства всем желающим(8). А желающих таких было столько, что совершенно обоснованно можно сказать библейской сентенцией — «имя им легион».
Другой вид «уличной адвокатуры» составляли «подпольные» ходатаи по гражданским делам. «Последнее время в провинции сплошь да рядом попадаются вам на глаза лица из разряда подпольных адвокатов, ведущих без всякого «страха и упрека» в суде дела, не имея на то установленного законом свидетельства. Лица эти являются в суде поверенными по гражданским делам и возбуждают и поддерживают сотни гражданских исков. При таком положении дел лица, не имеющие установленных законом свидетельств для ведения дела, фактически пользуются в судах теми же правами, что и поверенные, признанные судом» пишет тот же автор (9). «Вследствие этого темный люд не может отличить первых от последних и, таким образом, делается жертвой хищнических порывов, представляемых представителями «кабацкой адвокатуры». И как не вспомнить нам того великого римлянина, кто за полторы тысячи лет до русской правовой реформы 1864 г. описал современникам и потомкам язвы и пороки адвокатуры позднего Рима: «…Эта категория (людей) – бесстыдная, дерзкая и необразованная, состоит из тех, которые раньше времени убежав из начальной школы, шатаются по закоулкам городов, занятые больше склоками, чем тем, что нужно для помощи в процессах; обивают пороги богатых людей… Отдавшись погоне за мерцающими выгодами и приобретением отовсюду денег, они убеждают каких-нибудь невинных простаков затевать тяжбу. Будучи допущены к защите дела…они пускают в ход такую непроходимую околесицу, что можно подумать, что ты слышишь противное словоизвержение Терсита (10). Когда же затрудняются обосновать нуждающиеся в доказательстве претензии, то пускаются в дикую и необузданную брань…»(11) Словно о русской адвокатуре времен реформы писал римский центурион…
Представители еще одного рода уличных ходатаев, будучи уж совсем косноязычны, и не рискуя выступать в суде, ограничивались сочинением всякого рода кляузных бумаг, также преимущественно для крестьян. «В числе зол в деревенской жизни, высасывающих здоровые соки народного организма» — пишет последовательный критик реформы В.Я Фукс — «резко выделяется язва т.н. «кабацкой» или «подпольной «адвокатуры, не стесненной никаким контролем, вправе писать все что угодно, кому и куда угодно, позорящей и унижающей звание адвоката. Армия таких ходатаев пополняется всяким сбродом людей, лишенных сознания и чести, а подчас даже прав состояния за преступления, позорящие доброе имя человека. Тысячи деревенских рублей уходят в карман этим подпольным ходатаям».
И что уж совсем ужасно — в сознании народа отсутствовало различие между честными и порядочными и нечистыми на руку защитниками, что дискредитировало русскую адвокатуру в целом.
Безусловно, все это безобразие допускалось Правительством отнюдь не от хорошей жизни. К 1886 г. в России насчитывалось немногим более 1600 адвокатов, и группировались они лишь в трех округах — Петербургском, Московском и Харьковском. При таком вопиющем дефиците профессиональных юристов «лакуны», конечно же, занимали проходимцы.
…22 ноября 1917г. последовал подписанный В.Ульяновым декрет СНК, упраздняющий старую адвокатуру. В 1918 г. — году разгула в России «красного террора» — из трех тысяч практиковавших в Москве адвокатов осталась лишь сотня. Таким образом, до вступления в силу положений Конституции 1936г. (12) правовые институты государства находились в состоянии полного анабиоза. Но и с укреплением советского права вплоть до 1991 г. роль советского адвоката фактически сводилась к роли формального статиста в процессе.
С возникновением новой российской адвокатуры, возрождающей лучшие традиции адвокатуры дореволюционной, воскресли и новые надежды. Ныне есть все основания думать, что, несмотря на все трудности, благородное дело великих русских реформаторов будет продолжено и здесь…
1. Мыслю, значит существую(лат.).
2. Сомневайся во всем(лат.).
4. Правил с1855 года в 1881г. пал от руки террориста И. Каляева.
5. О том же насколько «независимы» были русские судьи пореформенного периода красочно повествует А.Ф. Кони в воспоминаниях о деле Веры Засулич. Накануне рассмотрения дела министр юстиции граф В.Пален вызвал его «на ковер» и открытым тестом заявил, что Засулич должна сидеть. Тот факт, что Анатолий Федорович, будучи человеком безукоризненной честности и принципиальности, послал министра далеко и надолго дела не меняет, ибо на одного такого «бесстрашного» судью, вероятно, находилось с десяток тех, кто в подобной ситуации склонялся в поклоне и говорили- « чего изволите с….?». Кстати, у А.Ф. Кони после этого разговора начались крупные неприятности по службе.
8. Дефицит образованных юристов пытались восполнить три действующие в этом направлении учебные заведения- Московский государственный университет, где имелся юридический факультет; Санкт Петербургский Императорский государственный университет и Петербургское Императорское училище правоведения. Однако согласитесь- три юридических вуза на 1/6 часть света- все таки мало…
9.Фукс В.Я. «Судебная доктрина 1861-1864г.г. на практике»
10. Один из героев Илиады.
11. Аммиан Марцеллин. Римская история.
12. Положение «Об адвокатуре СССР», утвержденное СНК СССР 16 августа 1939г. разрешило основные вопросы деятельности и организации адвокатуры в соответствии с вновь принятой Конституцией. Оно вернуло гражданское звание «адвокат» вместо бывшего «член коллегии защитников».
Направления развития законодательства в Российской Федерации
О реформах, направленных на повышение качества государственного управления
1. В настоящее время одной из важнейших тенденций развития российского законодательства является высокая интенсивность нормотворческой, в том числе законотворческой, деятельности. Причем эта тенденция только нарастает. Если Государственной Думой второго созыва было принято 876 законодательных актов, то Государственной Думой седьмого созыва принято более 2500 федеральных законов. Начиная с 2013 г., ежегодно только на федеральном уровне ежегодно принимается более 500 законов (рис. 1).[1]
Рис. 1. Динамика принятия Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации законодательных актов
Зарождение и развитие этой тенденции обусловлено, в частности, тем, что поиск правовых инструментов, обеспечивающих эффективное развитие российской экономики, поддержание макроэкономической стабильности, а также развитие человеческого потенциала, в контексте соблюдения и обеспечения баланса конституционных принципов социального государства и свободы предпринимательской деятельности, продолжается. Кроме того, под воздействием процессов развития информационно-телекоммуникационных технологий, нано- и биотехнологий, в условиях глубоких структурных изменений в мировой экономике, обусловленных сменой технологических и мирохозяйственных укладов в сферу правового регулирования все чаще вовлекаются общественные отношения, ранее правом не регулировавшиеся, а также отношения, которые должны, но по объективным причинам в настоящее время не могут быть урегулированы правом в необходимом объеме. Вследствие этого на протяжении последних как минимум пяти лет основными направлениями развития законодательства Российской Федерации в настоящее время являются:
– повышение качества государственного управления;
– создание условий для экономического роста, включая формирование и реализацию единой регуляторной политики, а также совершенствование правовых инструментов развития отдельных отраслей экономики;
– формирование правовых основ цифровой экономики и научно-технологического развития;
– развитие институтов социальной сферы и повышения качества жизни;
– сбалансированное региональное развитие.
Рассмотрим некоторые из них более подробно.
а) Повышение качества государственного управления. Недостаточное качество государственного управления и незавершенность административной реформы уже не первое десятилетие признаются одними из центральных причин многочисленных проблем, сохраняющихся в различных сферах общественной жизни России. Здесь следует выделить и экономическое развитие, и благосостояние населения, и качество жизни граждан, и здравоохранение, и образование. Об этом прямо говорят в своих выступлениях официальные лица, представители экспертного сообщества, деловых кругов, гражданского общества. Данный вывод также подтверждается низкими показателями Российской Федерации по агрегированному индикатору государственного управления World Governance Indicators (WGI).
Регуляторное воздействие государства на экономические и социальные отношения осуществляется способами, составляющими довольно широкий спектр, начиная от традиционного для социалистического правопорядка командно-административного подхода, заканчивая дерегулированием и применением механизмов soft law. При этом модели регулирования значительно различаются в зависимости от конкретных областей. XXI век стал веком активного масштабного реформирования регуляторной политики, цель которого – формирование современной, адекватной требованиям социально-экономического и технологического развития, эффективной системы регулирования, основанной на выявлении наиболее значимых общественных рисков и их снижении до приемлемого уровня (см. рис. 2).
Рис. 2. Регуляторная реформа
В основе концептуальной основы регуляторных реформ, которые реализуются в настоящее время практически во всех европейских государствах, лежат теории эффективности (оптимальности) Парето и теорема Коуза. Первая предполагает, что оптимальность – это ситуация, когда ни один индивидуальный критерий или критерий предпочтения не может быть лучше, не ухудшив хотя бы один индивидуальный критерий или критерий предпочтения, или не потеряв его. Следствием второй является то, что правовые нормы и управленческие решения должны способствовать такому распределению субъективных прав, к которому экономические агенты приходили бы сами, не препятствуй им в этом положительные трансакционные издержки. Соответственно, один из главных вопросов регуляторной реформы – критерии выбора того или иного способа регулирования, выбора между отраслевыми и функциональными методами регулирования.
Российская Федерация в этом отношении не является исключением. Совершенно очевидно, что сформировавшийся на сегодняшний день в нашей стране механизм регулирования неэффективен, а попытки частичного реформирования не оказывают ожидаемого влияния на его функционирование. Поэтому переход к новой регуляторной политике требует не только и не столько разработки новых федеральных законов, но пересмотра самой системы регламентации общественных отношений, установления обязательных требований, гарантирующих безопасность охраняемых законом ценностей, подходов к контрольно-надзорной деятельности и обеспечению законности.
Сегодня в Российской Федерации одним из важных инструментов проведения регуляторной реформы является «регуляторная гильотина». Целью создания этого инструмента называют тотальный пересмотр с широким участием предпринимательского и экспертного сообществ нормативных актов и содержащихся в них обязательных требований. На этой основе должна быть создана новая система понятных и четких требований к хозяйствующим субъектам, снята избыточная административная нагрузка на субъекты экономической деятельности, снижены риски причинения вреда (ущерба) охраняемым ценностям.
Уже на первом этапе применение «регуляторной гильотины» позволило признать утратившими силу обязательные требования, закреплявшиеся более чем в 1250 российских и советских нормативных актах (рис. 3).
Рис. 3. Регуляторная гильотина
Однако «регуляторная реформа» – это лишь одна из составляющих деятельности, направленной на повышение качества государственного управления. Конституционная реформа 2020 г. придала этой деятельности новый импульс и скорректировала соответствующий вектор развития законодательства, акцентируя внимание на необходимости повышения эффективности функционирования всех институтов публичной власти.
б) Формирование правовых основ цифровой экономики и научно-технологического развития. ХХI век, по утверждению некоторых ученых, может войти в историю как век, основную повестку которого определила цифровизация, все более активно проникающая в различные сферы жизни человеческого общества. Технологическая революция имеет разнообразные проекции в юридической доктрине (рис. 4).
Рис. 4. Влияние технологической революции на правовую доктрину
Сегодня в нашей стране регламентация цифровой экономики как одного из ведущих направлений внедрения цифровых технологий в жизнь российского общества осуществляется в основном документами стратегического планирования (это, к примеру, Национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации», предусмотренные ею федеральные проекты, дорожные карты развития «сквозных» цифровых технологий и прочие многочисленные документы стратегического планирования). Правовое регулирование цифровизации находится в стадии своего становления и пока является фрагментарным. Однако работа по правовому оснащению процессов цифровизации в нашей стране начинает набирать темп. Разработка и принятие нормативных правовых актов в области цифровизации предусмотрены Федеральным проектом «Нормативное регулирование цифровой среды»[2]. Основой для целого ряда законотворческих инициатив в обозримой перспективе должны стать правовые модели, заложенные в Концепциях комплексного правового регулирования отношений, возникающих в связи с развитием цифровой экономики, организации процесса управления изменениями в области регулирования цифровой экономики, которые находятся в стадии утверждения, а также в Концепции развития регулирования отношений в сфере технологий искусственного интеллекта и робототехники до 2024 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2020 г. № 2129-р. И эти концепции, иные документы стратегического планирования постепенно начинают «обрастать» законодательством. Уже приняты такие законодательные акты, как федеральные законы от 31 июля 2020 г. № 258-ФЗ «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации» и № 259-ФЗ «О цифровых финансовых активах, цифровой валюте и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Гражданский кодекс Российской Федерации дополнен статьей о цифровых правах и т.д.
Можно предположить, что в дальнейшем правовая (не только законодательная) основа цифровизации будет формироваться все более быстрыми темпами.
2. В 2020–2021 гг. появились еще два знаковых фактора, определяющих динамику и направленность развития российского законодательства в ближайшие, а может и отдаленные, годы. Это – пандемия новой коронавирусной инфекции COVID-19 и конституционная реформа 2020 г.
а) Борьба с пандемией новой коронавирусной инфекции. Как и продолжающаяся технологическая революция, включая цифровизацию, пандемия стала вызовом глобального масштаба, в том числе праву. Изначально нам казалось, что логичный ответ на него должен носить адекватный, т.е. интернациональный характер. Ведь она (пандемия) не признает границ.
Рис. 5. Общие черты в управлении пандемическим кризисом
Однако до сегодняшнего дня так и не было предложено ни единой (общей) стратегии по борьбе с пандемией и кризисными явлениями, ею порожденными, ни универсальных правовых мер. Не найден и баланс универсального и национального в регулировании соответствующих отношений.
Государства продолжают налаживать собственные системы противодействия кризису и управления им, включая матрицу ориентиров для корреляции (1) ординарного и экстраординарного регулирования, (2) основ конституционного строя и (3) ограничительных мер, включая ограничение прав и свобод граждан.
Эти системы носят преимущественно локальный и относительной замкнутый (в пределах конкретных государств) характер, при том, что вирус не имеет границ. Они ориентированы на внутренние проблемы, их масштаб и собственные возможности, в том числе, ресурсы государства и национального правового порядка.
Общим для всех стран является использование комплекса однородных правовых инструментов (Рис. 6). Особенности состоят в специфике их комбинаций.
Рис. 6. Правовые инструменты, стратегические и тактические решения, используемые государствами в процессе борьбы с пандемией
Для Российской Федерации одна из таких особенностей – широкое применение, особенно на первом этапе противодействия распространению новой коронавирусной инфекции, временных нормативных правовых актов. Вторая – выбор в качестве специального правового режима, применяемого в целях противодействия пандемии заболевания, режима повышенной готовности с предоставлением органам государственной власти субъектов Российской Федерации широкого круга полномочий по установлению обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности применительно к условиям соответствующего субъекта Российской Федерации. Это позволило российскому государству на первом этапе противодействия пандемии действовать достаточно эффективно.
Проводимый Институтом для Правительства Российской Федерации мониторинг нормотворческой деятельности показал:
– в период с 11 марта 2020 г., когда ВОЗ признала вспышку новой коронавирусной инфекции пандемией, по 15 июня 2020 г., когда в большинстве субъектов Российской Федерации началось поэтапное снятие ограничительных мероприятий «первой волны», только на федеральном уровне было принято более 900 юридических документов, включая 452 нормативных правовых акта и свыше 500 документов рекомендательного и информационного характера (рис. 7);
Рис. 7. Противодействие пандемии COVID-19 в Российской Федерации
– Пандемия предопределила приоритетность развития в Российской Федерации в 2020–2021 гг. таких отраслей законодательства, как административное законодательство, прежде всего, законодательство о чрезвычайных ситуациях, законодательство об охране здоровья граждан, трудовое законодательство и т.д. При этом по мере развития кризисной ситуации «центр тяжести» в развитии законодательства смещается с корректировки законодательства о чрезвычайных ситуациях на социальное законодательство.
Есть интересная практика использования каждого из упомянутых ранее инструментов и не только в России, которую стоит изучать. Значимость этих исследований возрастает, поскольку кризисная ситуация все еще далека от разрешения.
Исследования показывают, что правовое регулирование надо развивать таким образом, чтобы оно было одинаково функциональным и эффективным как в обычных условиях, так и при чрезвычайных обстоятельствах.
Следует разработать регулятивные «шаблоны» и алгоритмы в соответствии со стратегическими сценариями оперативного перестроения правового регулирования на «чрезвычайные рельсы» по аналогии с заранее предусмотренными возможностями, например перепрофилирования макаронной фабрики на производство патронов, а общеобразовательных учреждений – в госпиталь с бомбоубежищем (как это было в СССР после Великой Отечественной войны) или культурно-развлекательного центра в медицинский стационар (примеры чего мы наблюдали в последние месяцы).
А в целом все это может привести к формированию вариативной модели (рис. 8) правового регулирования в ситуациях чрезвычайного характера.
И вместе с тем упомянутые вариативные модели и шаблоны вполне могут стать неотъемлемой частью современной правовой действительности.
Рис. 8. Вариативная модель правового регулирования в ситуациях чрезвычайного характера
В мировом конституционном развитии наметилась тенденция к трансформации наиболее востребованной модели конституции – так называемой социальной конституции. Как показало исследование, содержание конституций целого ряда стран, как новой, так и старой демократии, все больше наполняются ценностными установками и ориентирами. И, на мой взгляд, есть основания считать, что современная модель социальной конституции эволюционирует в социально-ценностную (или даже в ценностную) модель. Содержание российской конституционной реформы (2020 г.) тоже является примером отражения конституционной идентичности и утверждения самобытности (рис. 9).
Полифункциональность конституционных новелл – это одна из особенностей российской конституционной реформы. Практически каждая из них является и условием, и средством реализации стратегии государственно-правового и социально-эконмического развития России на основе исторической преемственности и социокультурной специфичности.
Рис. 9. Особенности конституционной реформы 2020 г. в России
Одной из основных целей конституционных преобразований является повышение качества государственного управления, что подразумевает:
– формирование единой системы публичной власти;
– построение законодательства на основе конституционных стандартов;
– трансформацию государственно-правового пространства Российской Федерации.
Модернизация конституционной основы реализации принципа разделения властей выразилась в перераспределении на конституционном уровне и уровне федерального законодательства полномочий между Президентом РФ и Правительством РФ. Данный процесс справедливо признать логическим продолжением административной реформы, конституционным закреплением ее результатов, сложившихся в ее ходе административных практик, эффективность которых была подтверждена временем. Перераспределение полномочий между Президентом РФ и Правительством РФ повлекло за собой кардинальное изменение роли и места Правительства в системе публичной власти, вследствие повышения конституционного значения Президента РФ в осуществлении исполнительной власти в Российской Федерации, трансформации самой системы публичной власти в Российской Федерации, а также конкретизации функционального назначения Правительства РФ. В частности, в практическом плане Правительство становится координирующим звеном всей системы публичной власти, определяя и обеспечивая ее единство, и органом, ответственным за формирование и реализацию единой социально ориентированной государственной политики.
Следует подчеркнуть, что конституционная реформа 2020 г. не завершилась вступлением в силу Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» (далее – Закон о поправке) (рис. 10). В рамках этой реформы самостоятельное значение имеет принятие Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», конституционное закрепление сформировавшейся ранее на законодательном уровне миссии Совета безопасности Российской Федерации, приобретение конституционного статуса Государственным Советом Российской Федерации, которое получило конкретизацию в положениях соответствующих федеральных законов.
Рис. 10. Конституционная реформа 2020 г.
Как официальный представитель Президента Российской Федерации при рассмотрении палатами Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных конституционных и федеральных законов, могу сказать, что к настоящему времени с целью реализации конституционных положений принято пять федеральных конституционных законов, 95 федеральных законов, которыми, в том числе, внесены изменения в 338 законодательных акта, включая 29 федеральных конституционных законов. На рассмотрении в палатах Парламента находится более 200 законопроектов, разработанных в логике конституционной реформы.
Конституционные преобразования затрагивают все уровни организации и функционирования публичной власти, таким образом, перенастройка коснется правовых актов, принимаемых не только на федеральном, но и в значительной степени – на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальном уровне. К настоящему времени подавляющее большинство субъектов РФ весьма своевременно и активно участвует в процессе приведения своего законодательства в соответствие с положениями Закона о поправке, однако нормотворческая деятельность указанной направленности развивается неравномерно как «во времени», так и «в пространстве».
На первоначальном этапе в большинстве субъектов Федерации решили пойти по пути «наименьшего сопротивления». Поэтому в 2020 г. в основном принимались те региональные законы, изменение которых оказалось максимально простым по их содержанию и принятие которых не требует предварительной корректировки актов федерального законодательства. Изменения регионального законодательства в первую очередь коснулись основных актов (конституций и уставов) субъектов РФ. Большинство соответствующих региональных законов носят комплексный характер, поскольку вносят изменения сразу в несколько действующих нормативных правовых актов. В настоящее время основными направлениями модернизации законодательных актов субъектов РФ в целях приведения их в соответствие с Конституцией РФ являются:
– обеспечение преемственности в развитии российского государства, защита исторической правды (во исполнение ст. 67.1 Конституции РФ);
– закрепление особой роли языка, формирование механизмов поддержки и развития культуры, сохранения этнокультурного многообразия (во исполнение ст. 68, 69 Конституции РФ);
– расширение предметов совместного ведения РФ и ее субъектов, конкретизация полномочий органов публичной власти различного уровня (ч. 7 ст. 1 Закона о поправке);
– установление (закрепление) и унификация требований к должностным лицам в сфере публичной власти (ч. 10 ст. 1 Закона о поправке);
– создание и совершенствование контрольного механизма преодоления правовых конфликтов, в которых под сомнение может быть поставлено верховенство российского Основного закона (п. 12 ст. 1 Закона о поправке);
– уточнение конституционного статуса членов Совета Федерации, которые стали именоваться «сенаторами» и одновременно замена понятия «член Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» на понятие «сенатор Российской Федерации» (ч. 20 ст. 1 Закона о поправке);
– совершенствование отдельных положений о судебной системе РФ (ч. 38 ст. 1 Закона о поправке);
– совершенствование механизма реализации Конституционным Судом РФ полномочий высшего судебного органа конституционного контроля (ч. 40 ст. 1 Закона о поправке);
– изменение (корректировка) порядка формирования органов прокуратуры (ч. 43 ст. 1 Закона о поправке);
– формирование единой системы публичной власти (пункты 44-46 ст. 1 Закона о поправке).
В Законе о поправке нет категоричных указаний на сроки изменения соответствующих законов субъектов Федерации. Тем более, когда еще не завершен окончательно и процесс приведения самого федерального законодательства в соответствие с конституционными поправками. И в субъектах Федерации вполне логично ожидают окончания этого процесса с тем, чтобы их законодательство было полностью гармонизировано с федеральным.
Говоря о неравномерности нормотворческой деятельности, направленной на приведение актов российского законодательства в соответствие с конституционными новеллами, «в пространстве», нельзя не отметить и необходимость учета федеративного характера нашего государства. Возможно, именно в качественных и количественных характеристиках законодательства субъектов Федерации это проявляется достаточно отчетливо. Насколько оно в целом соответствует федеральному законодательству, настолько оно и разнопланово по своему наполнению и оформлению. В одних регионах законодательство субъектов Федерации весьма лаконично и в значительной степени делает отсылки к федеральным актам. В других оно весьма детально воспроизводит соответствующие федеральные нормы и, соответственно, там есть необходимость в изменении весьма внушительного количества законов, что, конечно же, требует и большего времени.
В целом, масштаб проводящихся и предстоящих преобразований связан не только с количеством изменяемых актов на каждом уровне, но и тем, что изменения затрагивают базовые законы, которые лежат в основе функционирования государства и решают задачи на каждом территориальном уровне.
4. В начале своего выступления я отметила, что высокая интенсивность законотворческой деятельности в Российской Федерации обусловлена не только объективными, но и субъективными факторами. В числе последних – не всегда достаточно полная концептуальная проработанность законопроектов, а также недостаточная скоординированность действий органов государственной власти, занятых на «правотворческом конвейере». Так, например, известны случаи внесения в Государственную Думу законопроектов, предусматривающих внесение изменений в законодательные акты, уже признанные утратившими силу. В ряде случаев внесенные законопроекты отклоняются в связи с их несоответствием требованиям Конституции РФ и Регламента Государственной Думы.
В этих условиях особую значимость приобретает экспертиза проектов нормативных правовых актов, проводимая различными субъектами.
Следует отметить, что в условиях формирования нового технологического уклада во всех сферах жизни общества значимость экспертной деятельности возрастает. Как возрастает и ответственность эксперта за выдаваемое им заключение и принимаемые на основе этого заключения решения. Не случайно в Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» было введено понятие «заведомо ложного заключения экспертизы промышленной безопасности».
Правовая сфера не является с этой точки зрения исключением. Здесь значимость экспертизы не менее, а может, и более важна, поскольку право представляет собой по меткому выражению П. Бурдье, «наивысшей формой активного дискурса, обладающего властью вызывать реальные последствия». Соответственно, экспертиза проектов нормативных правовых актов должна быть высоко профессиональной и иметь под собой прочный научный фундамент. Именно поэтому Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации – ведущее экспертное учреждение при Правительстве Российской Федерации – в Программу развития Института включил особые целевые показатели:
– наличие в экспертных заключениях комплексного юридического анализа;
– наличие в экспертных заключениях сравнительно-правового и (или) международного компонента.
Однако наряду с государственными экспертными организациями важный вклад в дело повышения качества принимаемых в Российской Федерации нормативных правовых актов могут внести и общественные организации российских юристов, такие, как Ассоциация юристов России. По нашему мнению, в первую очередь они могли бы способствовать повышению эффективности нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, включаясь в работу экспертных советов при соответствующих органах и, тем самым, снимая некоторую «зашоренность» этих советов, их ориентированность в первую очередь на ведомственные интересы. Уверена, это послужит повышению качества законов.
[1] Доклад для выступления на заседании Клуба (Совета) заслуженных юристов РФ 17 ноября 2021 г. Публикуется с согласия Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.