Организации, осуществляющие публично значимые функции, как субъект административного правонарушения, предусмотренного статьей 5.59 КоАП РФ

Дата публикации: 12.04.2020 2020-04-12

Статья просмотрена: 1752 раза

Библиографическое описание:

Лиханская, А. С. Организации, осуществляющие публично значимые функции, как субъект административного правонарушения, предусмотренного статьей 5.59 КоАП РФ / А. С. Лиханская. — Текст : непосредственный // Молодой ученый. — 2020. — № 15 (305). — С. 212-214. — URL: https://moluch.ru/archive/305/68816/ (дата обращения: 09.12.2021).

В настоящей статье рассматривается вопрос административной ответственности организаций, осуществляющих публично значимые функции, за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан.

Ключевые слова: обращения граждан, рассмотрение обращений, организации, осуществляющие публично значимые функции, субъект административной ответственности.

Право на обращение в органы власти с заявлениями и жалобами является важнейшим конституционным правом граждан Российской Федерации.

Право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, провозглашено статьей 33 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации.

Правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, регулируются Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 59-ФЗ)[1].

Элементом защиты права граждан на обращение является предусмотренная законодательством ответственность лиц, виновных в его нарушении.

За нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан статьей 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) предусмотрена административная ответственность должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, а также иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций.

При этом, до настоящего времени как в теории, так и на практике, спорным и неоднозначным является вопрос определения субъектного состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.59 КоАП РФ.

В частности, одним из субъектов административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.59 КоАП РФ, являются осуществляющие публично значимые функции государственные и муниципальные учреждения, а также иные организации и их должностные лица.

Вместе с тем, проблемой данного субъекта является отсутствие в федеральном законодательстве содержания термина «иные организации, осуществляющие публично значимые функции».

В связи с отсутствием правового закрепления данного понятия возникает вопрос — какие организации относятся к осуществляющим публично значимые функции, а какие нет?

Можно предположить, что под публично значимой функцией понимается любая общественно значимая деятельность организаций, которая осуществляется для блага общества и граждан.

При этом, указанная деятельность должна осуществляться в соответствии с законодательно определенными полномочиями и открыто для широкого круга лиц, а принимаемые организациями решения обязательны для исполнения лицами, которым они адресованы либо в отношении которых они приняты, и имеют экономическую и социальную значимость [2].

Таким образом, к организациям, осуществляющим публично значимые функции, можно отнести организации, на основании нормативного правового акта или распорядительного акта органа государственной власти или местного самоуправления, осуществляющие экономически и социально важные для населения полномочия, и принимающие решения, обязательные для исполнения лицами, к которым они обращены либо в отношении которых они реализуются.

Вместе с тем, с учетом указанной интерпретации определения «иные организации, осуществляющие публично значимые функции» под действие Федерального закона № 59-ФЗ подпадает деятельность большого количества различных организаций.

С другой стороны, правоприменительная практика может признать реализующими публично значимые функции только организации, участвующие в исполнении отдельных государственных (муниципальных) полномочий.

На практике отнесение тех или иных организаций к организациям, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и, соответственно, распространяются положения Федерального закона № 59-ФЗ, осуществляется правоприменителем.

Согласно позиции Конституционного суда Российской Федерации изложенной в постановлении от 18.07.2012 № 19-П, на государственные и муниципальные учреждения, осуществляющие социально-культурные или иные функции некоммерческого характера Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований возложена обязанность рассмотрения обращения граждан, так как они исполняют государственные или муниципальные публично значимые функции в рамках компетенции создавшего их публично-правового образования.

На иные субъекты, которые не относятся к системе публичной власти, публично значимые функции могут быть законодательно возложены в случае, если их деятельность связана с осуществлением публичных функций создавшего их публичного образования, и соответственно, имеются те же, что и применительно к учреждениям, обеспечивающим осуществление полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, основания для возложения на них обязанности рассматривать обращения граждан [3].

Возложение же обязанности по рассмотрению обращений на организации, которые не входят в систему публичной власти, является вмешательством в их деятельность как самостоятельных субъектов права.

Исходя из вышеизложенного, неоднозначным является ответ на вопрос — подпадают ли под понятие «иные организации, осуществляющие публично значимые функции», и, соответственно являются ли субъектом административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ, должностные лица управляющих многоквартирными домами компаний?

В определении от 27.06.2017 № 1361–0 Конституционный Суд Российской Федерации указал, что положения Федерального закона № 59-ФЗ не распространяются на гражданско-правовые отношения между гражданами и юридическими лицами, в том числе созданными публично-правовыми образованиями [4].

Однако, рассматривая вопрос привлечения к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ руководителей юридических лиц, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами, вышеуказанный вывод Конституционного Суда Российской Федерации трактуется судами по-разному.

Так, в 2017 и 2018 году, суды общей юрисдикции привлекали руководителей юридических лиц, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами, к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП, поскольку приходили к выводу о том, что осуществление управляющими многоквартирными домами компаниями деятельности напрямую влияет на жилищные и иные права значительного количества граждан, проживающих в многоквартирном жилом доме, их здоровье, безопасность, и свидетельствует о выполнении управляющей компанией публично значимых функций.

В 2019 году Верховный Суд Российской Федерации постановлениями от 15.02.2019 № 48-АД19–2 и № 88-АД19–2 отменил постановления нижестоящих судов, которыми руководители управляющих компаний привлечены к ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ за нарушение предусмотренного Федеральным законом № 59-ФЗ срока рассмотрения обращения.

Суд указал, что управляющая многоквартирным домом компания является юридическим лицом, которое создано для получения прибыли, и не относится к организациям, осуществляющим публично значимые функции. Правоотношения собственника помещений в многоквартирном доме и управляющей компании носят гражданско-правовой характер, вследствие чего, требования Федерального закона № 59-ФЗ на них не распространяются [5].

С учетом правовой позицией Верховного суда Российской Федерации, в настоящее время при рассмотрении вопроса привлечения руководителей управляющих многоквартирными домами компаний к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан, суды прекращают производства по делам об административных правонарушения, указывая, что управляющие многоквартирными домами компании не являются субъектом названного состава административного правонарушения.

Таким образом, в связи с отсутствием в федеральном законодательстве содержания термина «иные организации, осуществляющие публично значимые функции», решение вопроса отнесения различных организаций, в том числе, управляющих многоквартирными домами компаний, к организациям, осуществляющим публично значимые функции, и соответственно, их привлечение к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ, зависит от складывающейся в определенный период времени правоприменительной практики.

1. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс

2. Занин Т. В. Проблемы соотношения положений ст. 5.59 КоАП РФ и понятия «публично значимые функции» // Криминалистъ. — 2014. — № 2 (15). — С. 77–79.

3. Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» // СПС КонсультантПлюс

4. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27.06.2017 № 1361-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Литовского Бориса Владимировича на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс

5. Постановление Верховного Суда РФ от 15.02.2019 № 48-АД19–2 // СПС КонсультантПлюс

Источник

ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ ПОЛОЖЕНИЙ ст. 5.59 КоАП РФ
И ПОНЯТИЯ «ПУБЛИЧНО ЗНАЧИМЫЕ ФУНКЦИИ»

Одним из важнейших конституционных прав гражданин Российской Федерации является право на обращение в органы власти с различными заявлениями и жалобами. Фактически реализация этого права выступает необходимым каналом получения информации о реальном положении дел в обществе, «лакмусовой бумажкой» его состояния, отражающей результаты проводимых реформ, их эффективность. В целях надлежащего функционирования такого канала действующим законодательством предусмотрен механизм его поддержания в надлежащем состоянии.

Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

В качестве элемента защиты данного права выступает предусмотренная законодательством Российской Федерации ответственность лиц, виновных в его нарушении. В частности, такая ответственность определена в ст. 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (введена Федеральным законом «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 11 июля 2011 г. № 199-ФЗ, который вступил в законную силу с 25 июля 2011 г.). При этом право на возбуждение дела по данной статье относится к исключительной компетенции прокурора (ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ).

За шесть месяцев 2014 года по постановлениям прокуроров Волгоградской области к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ привлечено 64 должностных лица (АППГ — 66, за 6 мес. 2012 г. — 46)(1). Это свидетельствует о неединичных нарушениях прав граждан на объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращений.

В то же время в связи с принятием Конституционным Судом Российской Федерации постановления «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона “О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации” в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» от 18 июля 2012 г. № 19-П в правоприменительной практике прокуратуры области возникли определенные трудности.

Названным Постановлением взаимосвязанные положения ряда статей Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой они препятствуют распространению положений данного Федерального закона на отношения, связанные с рассмотрением органами государственной власти и органами местного самоуправления обращений объединений граждан, включая юридические лица, а также рассмотрению обращений осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными

учреждениями и иными организациями.

Как отмечено в информационном письме Генеральной прокуратуры Российской Федерации «О порядке рассмотрения обращений объединений граждан» от 6 августа 2012 г. № 28-4-2012, впредь до введения в действие нового правового регулирования Закон (Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации») должен применяться исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в указанном Постановлении.

И если в надзорной практике прокуратуры Волгоградской области обращения объединений граждан рассматривались в соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», то распространение его требований на организации, осуществляющие публично значимые функции, вызывало определенные трудности.

Как показало изучение решений Конституционного Суда Российской Федерации, в них содержится лишь указание на конкретные организации, выполняющие публично значимые функции. К таким организациям наряду с органами военного ведомства, органами внутренних дел, таможни, избирательными комиссиями, службой судебных приставов(1) Конституционный Суд Российской Федерации относит третейские суды, адвокатуру, коммерческие банки(2).

Федеральным законом «О внесении изменений в статью 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 1 и 2 Федерального закона “О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации”» от 7 мая 2013 г. № 80-ФЗ в ст. 5.59 КоАП РФ внесены изменения, заключающихся в перечислении органов и должностных лиц, выполняющих публично значимые функции.

Однако единые критерии определения указанных функций ни Конституционным Судом Российской Федерации, ни законодателем в КоАП РФ не выработаны.

Сказанное может проиллюстрировать следующий пример из практики.

Гражданин С. обратился в Главное управление Центрального Банка Российской Федерации по Волгоградской области с заявлением о нарушении коммерческим банком законодательства о банках и банковской деятельности. По результатам проведенной проверки заявителю направлен ответ по истечении более 60 дней с момента регистрации жалобы, что породило обращение С. в органы прокуратуры области с жалобой на действия сотрудников Главного управления.

В целях объективного и полного рассмотрения обращения С. первоначально необходимо было определиться, выполняет ли Центральный банк Российской Федерации публично значимые функции.

Свои функции и полномочия Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления(3).

В систему федеральных органов исполнительной власти он также не включен(4).

Целями его деятельности являются: защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации; обеспечение

стабильности и развитие национальной платежной системы.

Поскольку в силу ст. 75 Конституции Российской Федерации рубль является денежной единицей в Российской Федерации, а его защита и обеспечение устойчивости — основной функцией Банка России, следует признать, что последний осуществляет публично значимые функции.

При таких обстоятельствах при рассмотрении обращений граждан сотрудники Банка России должны руководствоваться требованиями Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», предусматривающего, что по общему правилу обращение должно быть рассмотрено в течение 30 дней со дня регистрации (ст. 12).

Как показала проведенная проверка, сотрудниками Главного управления это сделано не было.

Выше отмечалось, что одной из гарантий соблюдения права граждан на объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращений является административная ответственность лиц, виновных в его нарушении.

Анализ действовавшей на момент проверки диспозиции ст. 5.59 КоАП РФ свидетельствовал о невозможности привлечения виновных сотрудников Главного управления к ответственности, поскольку ответственности подлежали лишь должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления.

В целях исправления сложившейся ситуации Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 80-ФЗ в ст. 5.59 КоАП РФ внесены изменения, согласно которым административную ответственность за нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, несут, в том числе, государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций.

Указанные изменения вступили в силу с 19 мая 2013 г.

Таким образом, в период с 18 июля 2012 г. по 19 мая 2013 г. работники организаций, осуществляющих публично значимые функции, были обязаны руководствоваться Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», однако административную ответственность за его нарушение не несли, что ослабляло гарантии права граждан на объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение их обращений. Кроме того, и после вступления в силу Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 80-ФЗ должностные лица организаций, осуществляющих публично значимые функции, в соответствии с ч. 12 ст. 1.7 КоАП РФ не могут быть привлечены к административной ответственности за правонарушения, совершенные до 19 мая 2013 г.

Однако даже при закреплении законодателем административной ответственности организаций, осуществляющих публично значимые функции, их понятие осталось нераскрытым.

Представляется, что деятельность таких организаций осуществляется правомочно, т. е. в соответствии с законодательно определенными полномочиями; публично, т. е. открыто для широкого круга лиц; принимаемые ими решения обязательны для исполнения лицами, которым они адресованы либо в отношении которых они приняты, и имеют экономическую и социальную значимость.

Исходя из изложенного публично-значимой функцией является осуществление полномочий, экономически и социально важных для населения, принятие решений, обязательных для исполнения лицами, к которым они обращены либо в отношении которых они реализуются, уполномоченными на это юридическими лицами, их структурными подразделениями и индивидуальными предпринимателями.

Источник

Публичные функции администрации как ее частно-правовые обязанности по контракту

Публичные функции администрации как ее частно-правовые обязанности по контракту

Бычков Александр Игоревич, начальник юридического отдела ЗАО «ТГК «Салют», аспирант кафедры адвокатуры, нотариата, гражданского и арбитражного процесса РГТЭУ

В статье рассматриваются вопросы, связанные с анализом ситуации, когда администрация публично­правового образования заключает с хозяйствующим субъектом гражданско­правовой договор, по которому ее обязанности сводятся к совершению действий, охватываемых кругом её публичных обязанностей, к выполнению которых она обязана в силу закона. Инвестиционные контракты являются одними из самых распространенных гражданско­правовых договоров в современном деловом обороте.

Одной из сторон инвестиционного контракта нередко выступают местные администрации публично­правовых образований, получающие свою долю от инвестиционной деятельности в результате строительства, к примеру, многоквартирного дома в виде конкретной площади от общей площади построенного многоквартирного дома с передачей большей части инвестору-застройщику.
Вкладом администрации в достижение инвестиционного результата по такому контракту, как правило, являются подготовка и оформление различного рода согласований и иной разрешительной документации, осуществление иных подобных действий.

Данные обязанности администрации, которые включаются в гражданско­правовой договор, охватываются кругом ее публичных функций, к выполнению которых она обязана в силу закона или иного нормативного правового акта. Финансирование деятельности, связанной с реализацией таких функций, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета.

В этой связи представляет несомненный интерес вопрос о допустимости такого положения вещей, когда местная администрация заключает с хозяйствующим субъектом гражданско­правовой договор, по условиям которого к числу обязанностей администрации, за выполнение которых она получает плату или иное встречное предоставление, отнесено осуществление действий, составляющих круг ее публичных обязанностей.

Конституционный Суд РФ указал, что реализация публичных обязанностей не может одновременно рассматриваться как оказание услуг гражданско­правового характера (Определение от 01.03.2011 г. № 272­О­О).

В практике окружных арбитражных судов рассматриваемый вопрос разрешается по­разному.

ФАС Волго­Вятского округа в Постановлении от 21.09.2010 г. по делу № А43­29877/2008 отметил, что, если участие государственного или муниципального органа в коммерческом контракте охватывается его полномочиями в соответствующей области, это выходит за пределы гражданско­правовых отношений и недопустимо.

ФАС Северо­Кавказского округа в Постановлении от 24.08.2010 г. по делу № А32­51800/2009 указал, что сделка между коммерческой организацией и администрацией по сотрудничеству в развитии социальной и инженерной инфраструктуры является ничтожной в силу ст. 168 ГК РФ, поскольку предоставление земельного участка в аренду осуществлено без учета требований ЗК РФ об обязательном проведении аукциона и, кроме того, принятые администрацией на себя гражданско­правовые обязательства по договору конкретно не определены и сводятся к совершению действий, входящих в ее компетенцию.

По существу исполнение администрацией публичных обязанностей органа, осуществляющего исполнительно­распорядительные функции муниципального образования, поставлено в зависимость от выполнения коммерческой организацией своих обязательств перед ней. Действительная воля и интерес сторон не направлены на строительство, поскольку в материалы дела не представлены документы, подтверждающие возложение на администрацию выполнения работ.

Фактически администрация должна по данному договору исполнить публичные обязанности, которые по характеру своей деятельности она должна выполнять в отношении каждого, кто к ней обратится (при наличии оснований, предусмотренных нормативными правовыми актами, она должна вынести положительное решение) за встречное имущественное предоставление, что является недопустимым.

Вместе с тем к разрешению рассматриваемой проблемы имеется и иной подход.

Как указал ФАС Поволжского округа в своем Постановлении от 21.12.2006 г. по делу № А12­6802/06­С56, указание в договоре на обязанность муниципального образования на оказание содействия в реализации контракта по вопросам, входящим в компетенцию администрации, правильно расценено нижестоящими судами как не противоречащее закону, поскольку указание на такую обязанность, установленную законодательством для органов местного самоуправления, нельзя считать противоправной. Аналогичная позиция была им сформулирована и в Постановлениях от 01.02.2007 г. по делу № А12­6794/06­С16 и от 15.02.2007 г. по делу № А12­6801/06.

В английском праве исполнение или обещание исполнения того, к чему лицо обязано в силу закона или иного акта органа публичной власти, не считается встречным удовлетворением, так как не создает ни дополнительного ущерба для обязанного лица, ни дополнительной выгоды для лица, и без того имеющего право на получение исполнения.

Хрестоматийным примером такого подхода является решение по делу «Collins v. Godefroy» (1831 г.), где Суд королевской скамьи признал обещание уплаты вознаграждения за явку в суд для свидетельских показаний не имевшим встречного удовлетворения, поскольку лицо, которому обещали вознаграждение, было обязано явиться в суд на основании закона, вследствие чего исполнение этой обязанности не могло рассматриваться как встречное удовлетворение.

Таким образом, в правоприменительной практике окружных арбитражных судов рассматриваемая проблема разрешается неоднозначно, существует позиция о допустимости получения администрацией имущественного предоставления за осуществление действий, финансирование которых осуществляется за счет средств местного бюджета и к выполнению которых она и так обязана в силу законодательства РФ.

Между тем правомерность данной позиции вызывает серьезные возражения по следующим причинам.

Правовую основу в сфере реализации публичных функций составляет Конституция РФ и принятые в соответствии с ней законодательные акты.
В соответствии со статьей 2 ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» № 210­ФЗ от 27.07.2010 г.(далее – Закон о государственных и муниципальных услугах), сферой действия которого выступают отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, под государственной услугой, предоставляемой федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее – государственная услуга), понимается деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее – органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления (далее – муниципальная услуга), – это деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее – орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131­ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131­ФЗ от 06.10.2003 г. (далее – Закон о местном самоуправлении) и уставами муниципальных образований.

В силу статьи 8 Закона о государственных и муниципальных услугах государственные и муниципальные услуги предоставляются заявителям на бесплатной основе, за исключением случая, когда государственная пошлина взимается за предоставление государственных и муниципальных услуг по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Кроме того, в случаях, предусмотренных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, государственные и муниципальные услуги оказываются за счет средств заявителя впредь до признания утратившими силу положений федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, в соответствии с которыми государственные и муниципальные услуги оказываются за счет средств заявителя.

Плата может также взиматься за оказание услуг, которые являются необходимыми для предоставления государственных и муниципальных услуг (статья 8 Закона о государственных и муниципальных услугах), причем речь в данном случае идет о таких услугах, как проведение санитарно­эпидемиологического обследования для предоставления услуги по лицензированию, услуги по проведению испытаний и экспертизы медицинских изделий для предоставления услуги по их государственной регистрации и др. (Постановление Правительства РФ от 06.05.2011 № 352 «Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг и определении размера платы за их оказание» и «Правил определения размера платы за оказание услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг»).

Таким образом, свои публичные функции местные администрации по общему правилу осуществляют на безвозмездной основе, поскольку их финансирование осуществляется за счет соответствующего бюджета. Плата, причем в установленном размере и выраженная в деньгах, может взиматься только по основаниям, преду­
смотренным законодательством России.

По смыслу приведенных законоположений не предполагается взимание местной администрацией, равно как и другим иным государственным или муниципальным органом платы или какого­либо иного имущественного предоставления за выполнение своих публичных функций.

В соответствии со статьей 14 Закона о местном самоуправлении обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства являются вопросами местного значения и отнесены к полномочиям органов местного самоуправления.
Однако необходимость решения данных задач, имеющих важное значение, сама по себе также не означает возможность для местных админи­
страций выполнять свои публичные функции за дополнительную плату.

Не следует такая возможность и из содержания главы 8 Закона о местном самоуправлении, устанавливающей экономическую основу деятельности органов местного самоуправления.

В Градостроительном кодексе РФ предусмотрена конструкция договора о развитии застроенной территории, по условиям которого хозяйствующий субъект обязуется подготовить градостроительную документацию, осуществить строительство и выполнить иные обязательства, а орган местного самоуправления должен утвердить данную документацию, принять решение о выкупе жилых домов, признанных аварийными и подлежащими сносу на застраиваемой территории, и выполнить иные обязанности, которые по своему характеру являются его публичными функциями. Вместе с тем в рассматриваемой ситуации названная договорная конструкция опосредует отношения по планировке застраиваемых территорий, регулируемые ГрК РФ, который устанавливает порядок реализации функций муниципального органа путем заключения данного договора, имеет специальную сферу применения и не распространяется на иные отношения, в связи с чем к рассматриваемой проблеме не применима.

Конституционный Суд РФ применительно к договору на оказание правовых услуг, в который стороны включили условие о выплате вознаграждения исполнителю при положительном судебном решении в пользу заказчика, сформулировал следующую правовую позицию.

В силу конституционных принципов и норм, в частности принципов свободы договора, доступности правосудия, независимости и самостоятельности судебной власти, состязательности и равноправия сторон, предполагается, что стороны в договоре об оказании правовых услуг, будучи вправе в силу диспозитивного характера гражданско­правового регулирования свободно определять наиболее оптимальные условия оплаты оказанных услуг, в том числе самостоятельно устанавливать порядок и сроки внесения платежей (уплата аванса, предварительные платежи, рассрочка платежа, предоставление кредита, почасовая оплата, исчисление размера вознаграждения в процентах от цены иска и т.д.), не могут, однако, обусловливать выплату вознаграждения принятием конкретного судебного решения: в системе действующего правового регулирования, в том числе положений гражданского законодательства, судебное решение не может выступать ни объектом чьих­либо гражданских прав (статья 128 ГК Российской Федерации), ни предметом какого­либо гражданско­правового договора (статья 432 ГК РФ Постановление от 23.01.2007 № 1­П).

Включение функций публично­правового образования, к осуществлению которых оно обязано в силу закона или иного нормативного правового акта, в гражданско­правовой договор, по сути, означает распространение на них частно­правового режима, установленного гражданским законодательством России, то есть рассмотрение их как соответствующих обязанностей публично­правового образования по договору и права требования их осуществления со стороны управомоченного лица, второй стороны по договору.

Отсюда следует возможность применения всего арсенала гражданско­правовых способов и средств, связанных с динамикой данного обязательства: обеспечение их исполнения, прекращение в виде новации или отступного, приостановление исполнения при неполучении в срок встречного предоставления и др.

Вместе с тем в силу пункта 3 статьи 2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.
Публичная обязанность не является обязательством в смысле статьи 309 ГК РФ, поскольку она возникает и реализуется в сфере админи­
стративных правоотношений, ее регулирование подчиняется административному праву.

Порядок, форма и условия реализации публичных обязанностей регламентируются административным законодательством России, к которому гражданское законодательство не применяется.

Ведь трудно даже представить себе, что, к примеру, органы следствия и дознания будут осуществлять свои полномочия за плату со стороны хозяйствующих субъектов.

Закрепленный статьей 421 ГК РФ принцип свободы договора, согласно которому стороны вправе заключать любые гражданско­правовые договоры, как предусмотренные законом или иными правовыми актами, так и не предусмотренные ими, но не противоречащие им, а также смешанные договоры, не является абсолютным.

Свобода гражданско­правовых договоров в ее конституционно­правовом смысле, как неоднократно отмечалось в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, в частности в его Постановлениях от 23 января 2007 года № 1­П, от 6 июня 2000 года № 9­П и от 1 апреля 2003 года № 4­П, имеет объективные пределы, которые определяются основами конституционного строя и публичного правопорядка. В частности, речь идет о недопустимости распространения договорных отношений и лежащих в их основе принципов на те области социальной жизнедеятельности, которые связаны с реализацией государственной власти.

Поскольку органы государственной власти и их должностные лица обеспечивают осуществление народом своей власти, их деятельность (как сама по себе, так и ее результаты) не может быть предметом частно­правового регулирования, также как и реализация гражданских прав и обязанностей не может предопределять конкретные решения и действия органов государственной власти и должностных лиц.

Таким образом, исходя из анализа действующего законодательства Российской Федерации и правоприменительной практики, следует признать, что государственные и муниципальные органы не вправе заключать гражданско­правовые договоры, по условиям которых осуществление ими своих публичных функций рассматривается как частно­правовые обязанности, поскольку выполнение таких функций установлено законом или иным нормативным правовым актом, а их финансирование осуществляется за счет средств соответствующего бюджета.

Иное же не отвечает целям и задачам государственной и муниципальной власти, дискредитирует их, подрывая авторитет у общества, и способно создать почву для различного рода злоупотреблений.

Источник