Что такое публичные полномочия
Публичная власть в обновленной Конституции
Закон о поправке к Конституции РФ принят и одобрен всеми обязательными участниками законодательного процесса. Конституционный Суд РФ также дал на него положительное заключение.
Важной новеллой Закона о поправке стало введение в Основной Закон категории «публичная власть», а также конституционное урегулирование основ ее организации. Данная новелла нуждается в осмыслении, в том числе «по горячим следам». Вслед за Конституционным Судом, который при оценке положений Закона решал «исключительно вопросы права», также ограничусь вопросами права в рассмотрении данного Закона.
Закрепление категории «публичная власть» в новой редакции Конституции видится важным и своевременным шагом. На мой взгляд, следует согласиться с позицией КС о том, что «принцип единой системы публичной власти, хотя и не нашел буквального закрепления в главе 1 Конституции Российской Федерации, вместе с тем имплицитно следует» из многих конституционных положений. Данная позиция доказывалась многими российскими правоведами с момента принятия Конституции и до сегодняшнего дня.
Убежден, что положения о единстве публичной власти создают потенциал для ее эффективной организации и осуществления на всех уровнях (федеральном, региональном, муниципальном) в интересах граждан. Более того, они задают новый тренд конституционного развития страны.
Организация публичной власти справедливо, на мой взгляд, отнесена к ведению РФ (п. «г» ст. 71 Конституции). О единстве системы публичной власти и взаимодействии входящих в нее органов указано в ч. 2 ст. 80 Основного Закона.
Вместе с тем, внося изменения в ст. 71 о предметах ведения РФ и в ст. 72 о предметах совместного ведения Федерации и ее субъектов, разработчики поправок, на мой взгляд, не унифицировали понятийный аппарат, хотя данная проблема широко обсуждается в научных кругах. Так, при фактически идентичном подходе в законодательном регулировании одни предметы совместного ведения прямо названы в ст. 72 (п. «д» – природопользование…), другие – с помощью термина «общие вопросы» (п. «е» – общие вопросы воспитания, образования…), третьи – с использованием понятия «координация вопросов» (п. «ж» – координация вопросов здравоохранения).
В то же время содержание категории «публичная власть» осталось нераскрытым. Думаю, это было бы уместно сделать в ст. 77, указав на все составляющие публичной власти.
Значение обновленной главы 8 трудно переоценить. Ее нормы направлены на совершенствование организации местного самоуправления и его взаимодействие с государственной властью в интересах населения. Разумеется, сами по себе поправки не решат всех проблем организации и осуществления публичной власти – их созидательный потенциал необходимо реализовывать на уровне законодательства и правоприменительной практики.
Новая редакция ст. 131 Конституции предусматривает широкий выбор способов территориальной организации местного самоуправления, участия госорганов в их формировании, изменении границ территорий, на которых оно осуществляется, а также специфики городского самоуправления. Именно федеральный закон провозглашен источником определения таких форм, он же стал и ограничителем вмешательства государства в дела местного самоуправления.
Сам по себе такой подход представляется правильным, поскольку только закон должен определять взаимодействие двух подсистем публичной власти. Вместе с тем полагаю, что столь высокая роль федерального закона потребует от законодателя большей последовательности и ответственности, чем было проявлено в урегулировании вопросов местного самоуправления до настоящего времени. Обновленный статус федеральных парламентариев также требует высокого уровня профессионализма.
В соответствии со ст. 132 Конституции не только федеральный закон, но и закон субъекта Федерации становится источником перераспределения полномочий между государственной и муниципальной властями, что предъявляет повышенные требования и к качеству регионального законодательства. Практика также настоятельно диктует необходимость развития гибкой системы перераспределения полномочий между регионами и муниципалитетами. Но, разумеется, главной новеллой ст. 132 стало провозглашение единства публичной власти, предусматривающего вхождение в нее всех органов государственной власти и местного самоуправления, а также обязанность их взаимодействия в целях наиболее эффективного решения стоящих перед ними задач в интересах населения.
Согласно ст. 133 Конституции органы местного самоуправления выполняют публичные функции и полномочия, имеющие государственное значение, во взаимодействии с органами государственной власти и, конечно, имеют право на компенсацию дополнительных расходов, возникших при их осуществлении.
В целом важно отметить, что конституционные поправки однозначно определили цель единства системы публичной власти и взаимодействия всех ее органов. Это означает, что вопрос должен решаться на том уровне, на котором это наиболее эффективно для граждан (поселенческом, районном (окружном) или региональном). Полагаю, что единство публичной власти не позволяет оправдывать неэффективность осуществления того или иного полномочия ссылками на относительную самостоятельность ее подсистем.
Обновление Конституции в части регулирования публичной власти вызревало в ходе научных обсуждений и поиска оптимальных решений практических проблем. В отношении взаимодействия государственной и муниципальной властей дискуссия развивалась от гипертрофированных подходов к самостоятельности местного самоуправления до предложений построения системы местного госуправления и чуждости местного самоуправления для России. В связи с этим единство публичной власти с выделением подсистем государственной власти и местного самоуправления представляется сбалансированным и перспективным.
Соглашусь с позицией КС, что изменения в главу 8 Конституции действительно «не предполагают искажения конституционной природы местного самоуправления как уровня публичной власти, наиболее приближенного к населению». Они полностью соответствуют ст. 12 Основного Закона и иным нормам его глав 1 и 2. Конституционный Суд подчеркнул, что конституционные новации «не отрицают самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий и не свидетельствуют о вхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти». В свою очередь, органы местного самоуправления «во всяком случае входят в единую систему публичной власти политического союза (объединения) многонационального российского народа. Иное, в частности, влекло бы нарушение государственного единства Российской Федерации что является конституционно-правовым нонсенсом».
В нескольких статьях новой редакции Конституции провозглашен принцип единства публичной власти без всяких оговорок. Однако категория «публичная власть» включает не только органы власти двух подсистем (государственной и муниципальной), но и народовластие. Народ России, население субъектов Федерации, а также население муниципального образования любого типа могут и должны участвовать в решении публичных дел. Более того, местная власть рассматривается в науке как промежуточная подсистема между государственной властью и властью общества.
К большому сожалению, в Конституции не нашла концентрированного отражения третья подсистема публичной власти – власть гражданского общества, или общественная власть. Полагаю, что вопросы гражданского общества могли бы стать не только новой статьей, но и новой главой Основного Закона, что способствовало бы развитию гражданского общества и демократизации социальной практики. Ведь публичная власть – не просто власть государства плюс местная. Это власть общества, осуществляемая в его интересах, под его контролем и по его запросу. Именно в такой интерпретации конституционные новеллы о публичной власти, на мой взгляд, дадут максимальный позитивный эффект, найдя отражение в законодательстве и правоприменительной практике.
Очевидно, потребуется корректировка федерального и регионального законодательства в обозначенном направлении с целью обеспечения реализации новых положений Основного Закона. Полагаю, будет весьма продуктивно, если работа по совершенствованию законодательства пройдет с участием гражданского общества.
Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе
Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе
ГАРАНТ:
См. комментарии к статье 2 настоящего Федерального закона
Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:
Информация об изменениях:
Информация об изменениях:
ГАРАНТ:
См. справку об административных регламентах исполнения государственных функций и административных регламентах предоставления государственных услуг
Информация об изменениях:
Информация об изменениях:
Федеральным законом от 28 декабря 2016 г. N 471-ФЗ в пункт 6 статьи 2 настоящего Федерального закона внесены изменения, вступающие в силу с 1 января 2017 г.
ГАРАНТ:
См. Концепцию развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде, утвержденную распоряжением Правительства РФ от 25 декабря 2013 г. N 2516-р
Информация об изменениях:
Федеральным законом от 11 июля 2011 г. N 200-ФЗ в пункт 7 статьи 2 настоящего Федерального закона внесены изменения
Информация об изменениях:
Федеральным законом от 1 июля 2011 г. N 169-ФЗ статья 2 настоящего Федерального закона дополнена пунктом 8, вступающим в силу с 1 июля 2011 г.
Информация об изменениях:
Федеральным законом от 28 июля 2012 г. N 133-ФЗ в пункт 9 статьи 2 настоящего Федерального закона внесены изменения
Информация об изменениях:
Информация об изменениях:
Информация об изменениях:
Статья 125. Порядок участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством
1. От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
2. От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности, указанные в пункте 1 настоящей статьи, органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
3. В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.
Комментарий к ст. 125 ГК РФ
1. Определяя порядок участия публичных образований в гражданских правоотношениях, комментируемая статья устанавливает, как представляется, две возможных формы такого участия. Первую из них образует обычное для всякого дееспособного субъекта права самостоятельное (посредством собственных действий) приобретение гражданских прав и обязанностей. В данном случае публичные образования действуют в гражданском обороте посредством своих органов (п. п. 1 и 2 ст. 125). Второй возможной формой участия публичных образований в гражданских отношениях является представительство, которому посвящен п. 3 ст. 125.
2. Содержащиеся в п. п. 1 и 2 комментируемой статьи указания на то, что от имени Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований выступают их органы, являются юридически некорректными, поскольку создают впечатление, что органы являются представителями публичных образований. В действительности никаких, пусть даже особых отношений представительства в данном случае не возникает, и в гражданских правоотношениях участвуют сами публичные образования, действующие через свои органы. Налицо полная аналогия с участием в гражданском обороте юридических лиц, которые приобретают права и обязанности через свои органы (ст. 53 ГК).
Использование законодателем в комментируемой статье иной формулировки объясняется лишь тем, что органы государственной власти и местного самоуправления не во всех случаях своего участия в гражданских правоотношениях представляют интересы тех публичных образований, частью которых они являются. Нередко они, обладая статусом юридического лица, выступают в гражданских отношениях от собственного имени и в своих интересах. Таковы, в частности, отношения, связанные с удовлетворением хозяйственных нужд государственных органов и органов местного самоуправления.
3. Полномочия органов, посредством которых публичные образования участвуют в гражданских правоотношениях, определяются Конституцией, федеральными конституционными и федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, законами и подзаконными актами субъектов РФ, а также нормативными актами муниципальных образований.
Органами, уполномоченными своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности публичных образований, являются органы как законодательной, так и исполнительной власти, которые, однако, должны действовать строго в рамках своей компетенции. При этом обычно интересы публичных образований представляют органы исполнительной власти. Так, Российская Федерация непосредственно участвует в гражданских правоотношениях через Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства, а также их территориальные органы на местах.
4. Из п. 3 комментируемой статьи следует, что интересы публичных образований в сфере гражданского права могут выражать не только их органы, наделенные соответствующими полномочиями, но и иные лица, в частности государственные органы, органы местного самоуправления, а также граждане и юридические лица.
Необходимым условием в этом случае является наличие специального поручения на выступление в гражданском обороте от имени публичного образования. По сути дела, речь идет об установлении отношений представительства, которое может основываться на нормативном или административном акте (в отношении государственных органов и органов местного самоуправления) или договоре (в отношении граждан и юридических лиц). Так, интересы публичных образований в органах управления хозяйственных обществ, часть акций (долей, вкладов) которых остается в собственности публичных образований, могут представлять на договорной основе отдельные физические лица.
Под государственными органами и органами местного самоуправления, которые могут представлять интересы публичных образований на основе специального поручения, в комментируемой статье понимаются органы, не имеющие права выступать от имени публичных образований непосредственно, в силу только своего правового статуса, и потому нуждаются в наделении специальными полномочиями.
Судебная практика по статье 125 ГК РФ
Удовлетворяя иск, суды руководствовались статьями 125, 309, 310, 539, 544, 548 Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 27.07.2010 N 190-ФЗ «О теплоснабжении» и, исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пришли к выводу об отсутствии оснований для освобождения ответчика от обязанности по оплате тепловой энергии, поставленной в переданное ему нежилое помещение.
Удовлетворяя иск, суд первой инстанции руководствовался статьями 125, 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьями 157, 158 Жилищного кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 23.11.2009 N 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Правилами предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 06.05.2011 N 354, и, исследовав и оценив представленные по делу доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пришел к выводу о том, плата за коммунальную услугу в размере повышающего коэффициента к соответствующему нормативу потребления подлежит взиманию с собственника как лица, управомоченного на самостоятельное решение вопроса об оснащении принадлежащих ему жилых помещений ИПУ.
В соответствии со статьей 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации органы прокуратуры, обращающиеся в суд с заявлением в защиту интересов Российской Федерации, являются процессуальными истцами. Материально-правовым истцом является Российская Федерация в лице соответствующего государственного органа (пункт 1 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Разрешая заявленные требования, суды, руководствуясь положениями статей 198 и 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статей 39.1, 39.2, пункта 1 статьи 39.3, пункта 5 статьи 39.17 Земельного кодекса Российской Федерации, статей 125 и 214 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктов 1 и 4 Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 N 432, пунктов 4 и 4.1.20, 4.2.27 Типового положения о территориальном органе (межрегиональном территориальном органе) Федерального агентства по управлению государственным имуществом, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 01.11.2008 N 374, исследовав и оценив в совокупности доказательства, имеющиеся в материалах дела, в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что управление, будучи уполномоченным органом по рассмотрению заявлений общества о предоставлении в собственность земельных участков, не приняло мотивированного решения о предоставлении либо об отказе в предоставлении земельных участков, в связи с чем нарушило права и законные интересы общества на их приобретение, пришли к выводу о наличии правовых оснований для удовлетворения заявленных требований общества.
Ввиду изложенного несостоятельны ссылки административных истцов на противоречие Положения статье 123.21, пункту 2 статьи 125, статьям 215, 296 Гражданского кодекса Российской Федерации, подпункту 7 пункта 13 статьи 2, статье 4, пункту 3 статьи 6 Федерального закона от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», определяющих порядок осуществления права владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом.
Руководствуясь статьями 125, 210, 216, 309, 310, 438, 539, 544, 548, 1102 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 155 Жилищного кодекса Российской Федерации, разъяснениями, изложенными в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2016 N 7 «О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности за нарушение обязательств», постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации», информационном письме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.05.1997 N 14 «Обзор практики разрешения споров, связанных с заключением, изменением и расторжением договоров», оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ, суды установили факт просрочки исполнения ответчиком обязательства по оплате поставленных коммунальных ресурсов и пришли к выводу о наличии оснований для удовлетворения иска в части.
Суды, руководствуясь положениями статей 124, 125 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 48 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, части 10 статьи 85 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», оценив представленные доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с учетом Закона Ставропольского края от 28.05.2015 N 51-кз «О преобразовании муниципальных образований, входящих в состав Минераловодского муниципального района Ставропольского края (Минераловодского территориального муниципального образования Ставропольского края)», принимая во внимание решение Совета депутатов Минераловодского городского округа от 23.10.2015 N 19 «О вопросах правопреемства», которым определено, что правопреемником имущественных прав и обязанностей органов местного самоуправления, в том числе муниципального образования г. Минеральные Воды, является администрация, пришли к выводу о том, что администрация на территории муниципального образования Минераловодский городской округ осуществляет полномочия по решению вопросов местного значения и несет права и обязанности, возникшие у ранее действовавших органов местного самоуправления.
Оценив представленные доказательства с позиции статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, руководствуясь статьями 125, 309, 310, 395, 539, 544, 616 Гражданского кодекса Российской Федерации, установив, что обязанность арендаторов поддерживать имущество в исправном состоянии, производить за свой счет текущий ремонт и нести расходы на содержание имущества установлена в отношениях с арендодателем, а не исполнителем коммунальных услуг или ресурсоснабжающей организацией, которые не являются стороной договоров аренды, суды пришли к выводу, что Республика Башкортостан в лице ответчика, осуществляя права собственника в отношении указанных в иске объектов потребления энергоресурса, обязана оплатить стоимость поставленной на данные объекты тепловой энергии и теплоносителя.
Рассматривая спор, суд первой инстанции, оценив представленные в материалы дела доказательства, установив факт оплаты обществом имущества, приобретенного по договору купли-продажи нежилого помещения, руководствуясь положениями статей 158, 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статей 125, 166, 167, 214, 395 Гражданского кодекса Российской Федерации, Положением о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 N 432, Типовым положением о территориальном органе Росимущества, утвержденным приказом Минэкономразвития от 01.11.2008 N 374, пришел к выводу о наличии правовых оснований для удовлетворения искового требования и взыскал с Российской Федерации в лице управления за счет казны Российской Федерации в пользу общества задолженность и проценты за пользование чужими денежными средствами в заявленном размере.
Раздел 2. Понятие производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, и его соотношение с другими видами производств
Раздел 2. Понятие производства по делам,
возникающим из публично-правовых отношений,
и его соотношение с другими видами производств
Как известно, законодатель в новом Гражданском процессуальном кодексе РФ отказался от термина «производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений» и ввел новое наименование подраздела «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений». Новое наименование более точно отражает предмет судебного разбирательства по данной категории дел, поскольку понятие «публичные правоотношения» охватывает помимо собственно административных и другие правоотношения: например, отношения, возникающие в сфере реализации избирательных прав, налоговые и т.д.
Для отграничения дел, которые должны рассматриваться по правилам подраздела 3 раздела 2 ГПК РФ, необходимо определить, что входит в понятие «публичные правоотношения».
Публичные правоотношения возникают между государством, его органами, с одной стороны, и гражданами, объединениями, хозяйствующими структурами, с другой. При этом орган государства выступает в качестве носителя государственно-властных (публичных) полномочий, обеспечивающих интересы всего общества, отдельных его социальных слоев, групп. В сфере публичных правоотношений властный орган может императивно предписывать определенные варианты поведения граждан и других субъектов права, требовать от них точного соблюдения предписаний законодательства. Для публично-правовых отношений характерно неравноправие сторон, одной из которых обычно выступает государство либо его орган (должностное лицо), обладающие властными полномочиями.
Задачей суда при рассмотрении дел, вытекающих из публичных правоотношений, является не только разрешение конкретного дела, но и осуществление контроля за законностью и обоснованностью действий носителя властных полномочий.
Соотношение производства по делам,
возникающим из публичных правоотношений,
с другими видами судопроизводств
От того, в каком производстве рассматривается заявление, зависит объем прав лиц, участвующих в деле, распределение бремени доказывания, сроки, в течение которых лицо может обратиться в суд за защитой своих прав, и, наконец, сроки рассмотрения дела судом.
Гражданский процессуальный кодекс РФ четко разграничивает виды судопроизводств и относит к каждому виду судопроизводства конкретные категории дел. Поэтому истец (заявитель) не вправе выбрать по своему усмотрению вид гражданского судопроизводства, в котором следует рассматривать его дело. При этом ГПК РФ содержит нормы, предписывающие, как должен действовать судья в том случае, если поданное в суд заявление не может быть рассмотрено в том производстве, на котором настаивает заявитель. Это, например, п. 3 ст. 247 ГПК РФ об оставлении без движения или возвращении заявления, поданного в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, если имеется спор о праве.
Такое регулирование представляется вполне оправданным, так как не допускает возможности злоупотребления со стороны лиц, обращающихся в суды, своими правами путем выбора наиболее благоприятного для них (например, с точки зрения подсудности) и ущемляющего права других лиц, участвующих в деле, вида судопроизводства.
1. Отграничение публично-правовых дел
от дел, рассматриваемых в ином судебном порядке
Пунктом 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 2 от 20 января 2003 года «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» разъяснено, что недопустимо принятие и рассмотрение в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, заявлений об оспаривании таких решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, для которых федеральными законами (Уголовно-процессуальным кодексом РФ, Кодексом РФ об административных правонарушениях, Арбитражным процессуальным кодексом РФ и др.) установлен иной судебный порядок оспаривания (обжалования). В принятии таких заявлений необходимо отказывать на основании пункта 1 части 1 статьи 134 ГПК РФ.
а. Публично-правовые дела
и дела об административных правонарушениях
Гражданский процессуальный кодекс РФ, введенный в действие с 1 февраля 2003 года, в отличие от ГПК РСФСР не включает в сферу своего регулирования производство по делам об административных правонарушениях. В пункте 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 2 от 20 января 2003 года «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» указано:
«ГПК РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях. Этот порядок с 1 июля 2002 г. устанавливает Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях».
Однако Кодексом об административных правонарушениях РФ предусматривается порядок обжалования лишь постановлений по делам об административных правонарушениях, то есть актов, которыми оформляется результат рассмотрения дела об административном правонарушении. Данный Кодекс не содержит норм об оспаривании действий административных органов и должностных лиц, совершаемых в связи с производством по делам об административных правонарушениях, например, о применении мер обеспечения производства в виде изъятия вещей и документов (ст. 27.10 КоАП РФ), о запрещении эксплуатации транспортных средств (ст. 27.13 КоАП РФ), об аресте товаров, транспортных средств, иных вещей (ст. 27.14 КоАП РФ) и т.д. Указанные процессуальные действия административных органов и должностных лиц также могут нарушать права граждан. Поскольку иного судебного порядка рассмотрения дел об оспаривании таких действий административных органов и должностных лиц в настоящее время не существует, следовательно, эти дела должны рассматриваться в порядке главы 25 ГПК РФ.
Определенную сложность вызывает вопрос, в каком порядке должны рассматриваться дела об ответственности, предусмотренной нормами налогового законодательства, а также иного законодательства, предусматривающего определенные санкции за невыполнение установленной законом обязанности, в том случае, если соответствующие нормы не включены в КоАП РФ. Судами такие дела рассматривались как в порядке производства по делам об административных правонарушениях, так и в порядке главы 25 ГПК РФ. Например, дело по заявлению ГУ Управления Пенсионного фонда РФ по Октябрьскому округу г. Липецка о привлечении к ответственности И. Г.И. по ст. 27 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» за нарушение срока регистрации в территориальном органе страховщика рассмотрено Липецким районным судом Липецкой области 12 августа 2004 года по правилам гражданского судопроизводства; в таком же порядке Советским районным судом г. Липецка рассмотрено дело по заявлению ГУ УПФ РФ по Октябрьскому округу г. Липецка о взыскании штрафа за нарушение срока регистрации в пенсионном органе с Х. К.П. и по встречному иску о компенсации морального вреда. Жалобы на указанные решения Липецким областным судом рассматривались как по правилам КоАП РФ (дело И.Г.И.), так и в порядке гражданского судопроизводства (дело Х.К.П.).
Спорный вопрос разрешен в п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 5 от 24 марта 2005 г. «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»:
«В случае привлечения к ответственности, предусмотренной нормами Налогового кодекса Российской Федерации или Федерального закона «Об исполнительном производстве», содержащими признаки административного правонарушения, производство по делу должно осуществляться в порядке, предусмотренном КоАП РФ (часть 3 статьи 1.7 КоАП РФ, часть 2 статьи 10 НК РФ)».
б. Публично-правовые дела и дела,
рассматриваемые в порядке, установленном УПК РФ
Согласно ст. 123 УПК РФ действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, следователя, прокурора и суда могут быть обжалованы в установленном настоящим Кодексом порядке участниками уголовного судопроизводства, а также иными лицами в той части, в которой производимые процессуальные действия и принимаемые процессуальные решения затрагивают их интересы.
В отличие от Кодекса об административных правонарушениях РФ, которым не предусмотрен порядок оспаривания действий административных органов и должностных лиц, совершаемых в связи с производством по делам об административных правонарушениях, Уголовно-процессуальный кодекс РФ регламентирует порядок рассмотрения жалоб как на действия (бездействие), так и на решения органов дознания, следствия, прокуратуры. Поэтому суды не должны рассматривать такие жалобы в порядке гражданского судопроизводства, а должны отказывать в принятии таких заявлений на основании пункта 1 части 1 статьи 134 ГПК РФ или прекращать производство по делу в соответствии с абз. 2 ст. 220 ГПК РФ, как об этом указано в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ N 2 от 20 января 2003 года «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации».
Правильно принял процессуальное решение по делу Правобережный районный суд г. Липецка, прекратив 26 июля 2004 года производство по делу по заявлению П. об обжаловании действий УВД Северо-Восточного административного округа г. Москвы по задержанию автомобиля при производстве по уголовному делу. Суд обоснованно в определении сослался на то обстоятельство, что заявление не подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку должно рассматриваться в ином судебном порядке, при этом разъяснил заявителю, что он вправе обратиться с жалобой в суд по месту совершения процессуального действия.
в. Иной судебный порядок
Не могут рассматриваться в порядке, установленном для дел, возникающих из публично-правовых отношений, жалобы на неисполнение судебных решений, поскольку такие жалобы рассматриваются в соответствии с Федеральным законом «Об исполнительном производстве» и разделом 7 ГПК РФ «Производство, связанное с исполнением судебных постановлений и постановлений иных органов».
Так, правильно Правобережный районный суд г. Липецка определением от 7 сентября 2004 года прекратил производство по заявлению Ф. об оспаривании действий Министерства финансов РФ по неисполнению решения Басманного районного суда г. Москвы от 18 сентября 2001 года, указав, что заявление не подлежит рассмотрению в порядке главы 25 ГПК РФ, поскольку имеется иной судебный порядок обжалования действий (бездействия) по неисполнению судебных решений. Судебная коллегия указанное определение оставила без изменения.
Между тем, поскольку статьями 441, 442 ГПК РФ не разрешен вопрос о порядке оспаривания действий судебных приставов-исполнителей лицами, не являющимися сторонами исполнительного производства, если при этом не ставится вопрос об освобождении имущества от ареста, полагаю, что в таком случае заявление заинтересованного лица должно рассматриваться в порядке гл. 25 ГПК РФ.
Дела, возникающие из публичных правоотношений, могут рассматриваться арбитражным судом, и это тоже иной судебный порядок, предусмотренный Арбитражным процессуальным кодексом РФ. К делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, подведомственным арбитражным судам, статьей 29 АПК РФ отнесены, в частности, следующие:
— об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;
— об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
— другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.
Так, Федеральным законом «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» от 14 апреля 1995 года N 41-ФЗ установлено, что споры, связанные с государственным регулированием тарифов на электрическую и тепловую энергию, в том числе разногласия, не разрешенные Федеральной энергетической комиссией, подлежат рассмотрению в арбитражном суде. Поэтому независимо от того, какое лицо является заявителем (истцом), заявления об оспаривании постановления Региональной энергетической комиссии не могут рассматриваться судами общей юрисдикции.
В соответствии с подп. 1 п. 1 ст. 7 Федерального конституционного закона «О военных судах Российской Федерации» военным судам подсудны дела гражданские и административные дела о защите нарушенных и (или) оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, граждан, проходящих военные сборы, от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений.
Пунктом 2 указанной статьи предусмотрено, что граждане, уволенные с военной службы, граждане, прошедшие военные сборы, вправе обжаловать в военный суд действия (бездействие) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятые ими решения, нарушившие права, свободы и охраняемые законом интересы указанных граждан в период прохождения ими военной службы, военных сборов.
Из приведенных правовых норм следует, что гражданин, утративший статус военнослужащего, может обратиться как в военный суд, так и в районный суд с заявлением об оспаривании действий (бездействия) органов военного управления и воинских должностных лиц, если нарушение прав, свобод, охраняемых законом интересов имело место в период военной службы.
Военные суды входят в систему судов общей юрисдикции. При рассмотрении гражданских, уголовных дел, дел об административных правонарушениях военные суды руководствуются теми же процессуальными нормами, которые применяют в своей деятельности мировые и федеральные судьи. Отнесение дела к подсудности военного суда не означает, что дело рассматривается в ином судебном порядке.
Суд правильно обратил внимание на то обстоятельство, что имеет место спор о праве на получение конкретной суммы. Однако суд пришел к неверному выводу, что спор подлежит рассмотрению в военном суде и неправильно прекратил производство по делу в соответствии с п. 1 ст. 220 ГПК РФ (что само по себе неверно, так как указанная статья не содержит пунктов), решив, что заявление Г. должно рассматриваться в ином судебном порядке. При этом в определении о прекращении производства по делу указано, что повторное обращение в суд по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям не допускается. При такой формулировке Г. лишен возможности обратиться с иском не только в суд общей юрисдикции, но и в военный суд.
В данном случае, коль скоро заявление Г. было принято к производству суда, судье следовало на основании подп. 3 п. 2 ст. 33 ГПК РФ передать дело в соответствующий военный суд.
2. Отграничение публично-правовых дел от дел,
рассматриваемых в порядке искового производства
Как показало обобщение, имеются случаи, когда судьи рассматривают заявление в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, не усматривая спора о праве, и, напротив, безосновательно оставляют заявление без рассмотрения по мотивам наличия спора о праве.
Обязанность разграничивать публично-правовые и исковые дела прямо предусмотрена ч. 2 ст. 247 ГПК РФ, в соответствии с которой в случае, если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований статей 131 и 132 настоящего Кодекса.
ГАРАНТ:
По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо «ч. 2 ст. 247 ГПК РФ» имеется в виду «ч. 3 ст. 247 ГПК РФ»
Однако в делах, возникающих из публичных правоотношений, всегда так или иначе присутствует спор о праве.
Во-первых, заявитель в силу п. 1 ст. 247 ГПК РФ обязан указать, какие именно права, свободы он считает нарушенными, в чем состоит нарушение права. В ходе судебного разбирательства заявитель должен доказать существование и принадлежность себе этого права, а другие лица, участвующие в деле, могут оспаривать эти обстоятельства.
В-третьих, публично-правовые дела характеризуются конфликтом публичного и частного интересов.
Таким образом, по делам, возникающим из публично-правовых отношений, суд так же, как и по исковым делам, разрешает спор о праве, в котором участвуют две противоположно заинтересованные стороны, однако этот спор не носит частноправового характера, хотя зачастую тесно связан с гражданскими, семейными, жилищными и другими частноправовыми отношениями. Но в исковом производстве стороны спора занимают равное положение, а в публично-правовых делах стороны находятся в отношениях власти и подчинения, и одним из субъектов спора является государственный орган, орган местного самоуправления, должностное лицо, государственный или муниципальный служащий.
В этом заключается основное отличие искового производства от производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.
Полагаю, в связи с этим следует напомнить следующее положение пункта 8 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 2 от 20 января 2003 года «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»:
«ГПК РФ, в отличие от ГПК РСФСР и Закона РФ от 27 апреля 1993 г. (в редакции Федерального закона от 14 декабря 1995 г.) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», не допускает возможности оспаривания в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений. Следовательно, с 1 февраля 2003 г. дела об оспаривании решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений должны рассматриваться по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности, как дела по спорам о защите субъективного права».
Однако зачастую рассматриваются в порядке главы 25 ГПК РФ заявления об оспаривании действий руководителей ОАО, ООО, предприятий, учреждений и т.п.
В том случае, если заявитель ссылается на нарушение органом власти, органом местного самоуправления, должностным лицом гражданских, семейных, жилищных или других прав, относящихся к частным правам, судье для правильного определения вида судопроизводства следует исходить из существа спора.
Например, в порядке главы 25 ГПК РФ возможно оспаривание действий должностных лиц паспортно-визовой службы, отказавших в регистрации заявителя по месту жительства. В таком же порядке может быть рассмотрено заявление об оспаривании бездействия администрации г. Липецка, не принявшей в установленный срок решение по существу заявления гражданина о передаче земельного участка. В данном случае органы, действия которых обжалуются, выполняют административные функции и не решают вопросы наличия или отсутствия у гражданина субъективного права, такого, как право на вселение в конкретное жилое помещение или право на приобретение в собственность или в аренду земельного участка. Если право гражданина на вселение в помещение, предоставленное администрацией по договору социального найма, будет оспариваться администрацией города, которой принадлежит это помещение, возникнет спор о праве на вселение в жилое помещение, рассматриваемый в порядке искового производства. Отказ администрации муниципального образования в предоставлении земельного участка в собственность или аренду не может быть обжалован в порядке главы 25 ГПК РФ, поскольку имеется спор о праве на предоставление земельного участка.
Приведу другой пример.
Таким образом, спора о праве гражданском не имелось, а возник спор между К. и органом ЗАГС о возможности регистрации акта о рождении ребенка при отсутствии у матери документа, удостоверяющего личность. Это публично-правовой спор, который подлежит рассмотрению в порядке главы 25 ГПК РФ.
Для правильного определения вида судопроизводства следует четко устанавливать сущность требований заявителя и при необходимости предлагать заявителю уточнить требования.
Приведу пример, как от правильного определения сущности требований зависит правильность принятого судом решения.
В данном случае необходимо было предположить, что имеет место спор с администрацией сельского Совета о праве В. на получение в собственность конкретного земельного участка. Следовало уточнить, имел ли место отказ администрации в предоставлении В. земельного участка, или ее заявление не было рассмотрено по существу. Если заявление о предоставлении земельного участка не было рассмотрено по существу, следовательно, спор о праве еще не возник, поэтому суд должен был обсуждать вопрос о бездействии администрации по рассмотрению заявления. В том случае, если администрация отказала В. в предоставлении земельного участка, значит, имеет место спор о праве на получение земельного участка, который должен рассматриваться в исковом порядке.
В порядке искового производства должны разрешаться дела, хотя и вытекающие из публичных правоотношений, но рассмотрение которых по существу требует решения спора о праве других лиц.
Такие примеры многочисленны. Все эти дела должны рассматриваться в порядке искового производства, поскольку имеется спор между физическими лицами о праве на земельный участок, о размере земельного участка, при этом все лица, претендующие на спорное право, должны привлекаться к участию в деле.
3. Публично-правовые дела и дела особого производства
Необходимость разграничения этих видов производств возникает в случаях поступления в суд жалоб на действия (бездействие), решения органов ЗАГС и органов, к компетенции которых относится совершение нотариальных действий.
В соответствии с подп. 9, 10 п. 1 ст. 262 ГПК РФ в порядке особого производства суд рассматривает дела о внесении исправлений или изменений в записи актов гражданского состояния, дела по заявлениям о совершенных нотариальных действиях или об отказе в их совершении.
Особое производство характеризуется, во-первых, отсутствием спора о праве и, во-вторых, отсутствием сторон с взаимоисключающими имущественными и личными неимущественными интересами.
В порядке особого производства суд согласно п. 1 ст. 307 ГПК РФ рассматривает дела о внесении исправлений или изменений в записи актов гражданского состояния, если органы записи актов гражданского состояния при отсутствии спора о праве отказались внести исправления или изменения в произведенные записи.
Из приведенной нормы права следует, что в порядке особого производства рассматривается заявление при наличии трех условий:
1) должна существовать запись акта гражданского состояния.
Заявитель предполагает наличие в этой записи неправильностей, которые следует устранить. Это может быть неполное или неправильное указание сведений, какие-либо искажения или орфографические ошибки. Кроме того, возможно появление обстоятельств, изменивших ранее существовавшее гражданское состояние лица (установление отцовства, перемена имени и т.д.);
2) орган ЗАГС отказался внести исправления или изменения в запись акта гражданского состояния;
3) между заявителем и заинтересованными лицами отсутствует спор о праве, вытекающий из гражданских, семейных и иных материально-правовых отношений.
Если такой спор имеется, вопрос о внесении исправлений, изменений в запись акта гражданского состояния разрешается в исковом производстве одновременно с разрешением спора о праве.
Таким образом, если заявитель при отсутствии спора о праве гражданском оспаривает отказ органа ЗАГС внести исправления или изменения в запись акта гражданского состояния, суд рассматривает такое заявление в порядке особого производства. В том случае, если оспариваются другие действия (бездействие) органа ЗАГС и не имеется спора о праве, дело должно рассматриваться в порядке главы 25 ГПК РФ.
За изученный период судами области рассмотрено 2 дела об оспаривании отказа органа ЗАГС в регистрации акта гражданского состояния.
В соответствии со ст. 33 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, утвержденных Верховным Советом РФ 11 февраля 1993 года, отказ в совершении нотариального действия или неправильное совершение нотариального действия обжалуются в судебном порядке. Дела по жалобам на нотариальные действия или на отказ в их совершении отнесены к особому производству.
В соответствии с п. 1 ст. 310 ГПК РФ заинтересованное лицо, считающее неправильными совершенное нотариальное действие или отказ в совершении нотариального действия, вправе подать заявление об этом в суд по месту нахождения нотариуса или по месту нахождения должностного лица, уполномоченного на совершение нотариальных действий.
При этом в порядке особого производства рассматриваются жалобы на нотариальные действия, совершенные нотариусами и специально уполномоченными федеральным законом на это должностными лицами, а также отказ указанных лиц в совершении нотариального действия. Действия других должностных лиц при отсутствии спора о праве оспариваются в порядке главы 25 ГПК РФ. Кроме того, в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, могут обжаловаться действия нотариусов, которые не относятся к нотариальным, но затрагивают права и свободы заинтересованных лиц (например, задержка в совершении нотариального действия, нарушение сроков и т.д.).
Однако таких дел на обобщение не поступило.
В статье 245 ГПК РФ приведен перечень рассматриваемых судом дел, возникающих из публичных правоотношений. Это дела:
— по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;
— по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
— по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
— иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.
Этот перечень сформулирован законодателем как не исчерпывающий, однако иные дела, возникающие из публичных правоотношений, могут рассматриваться судом только в том случае, если об этом имеется прямое указание в законе. Например, в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, рассматриваются жалобы на решения квалификационных коллегий судей. Возможность обжалования таких решений предусмотрена п. 2 ст. 26 Федерального закона от 14 марта 2002 года «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации». Квалификационные коллегии не являются государственными органами, поэтому решения коллегий не могут быть оспорены в порядке главы 25 ГПК РФ. Между тем, квалификационные коллегии выполняют публичные функции, поскольку правомочны приостановить или прекратить полномочия судьи, лишить судью статуса. Поэтому представляется, что рассмотрение жалоб на решение ККС должно осуществляться в порядке главы 23 ГПК РФ, то есть суду следует применять общие положения производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.
Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.