Что такое муниципальная полиция
Муниципальная полиция в России прошлое, настоящее и будущее
краткая история вопроса, попытки создания муниципальных органов правопорядка в России, текущее положение дел, перспективы развития, позиция МВД и авторов общественной инициативы о дальнейшем развитии муниципальной полиции
Муниципальная (местная) полиция в России прошлое, настоящее, будущее
Краткая история вопроса
Разговоры о необходимости создания в России муниципальной полиции ведутся давно. В начале 90-х годов прошлого века в ряде регионов появились первые подразделения муниципальной милиции. Однако стоит отметить, что создаваемые в начале 90-х подразделения, хоть и назывались муниципальными, но по факту органами местного самоуправления они только финансировались, руководство, же этими подразделениями фактически было двойным. Дело в том, что подразделения муниципальной милиции создавались в составе или при ГУВД и УВД городов, а эти управления в свою очередь подчинялись МВД России. При этом стоит учесть и тот факт, что в 90-е годы подобные инициативы были изначально обречены на провал. В качестве основной причины можно назвать несовершенство законодательства того времени, как федерального, так и регионального. Привычная и понятная на сегодняшний день вертикаль власти, система организации и деятельности органов местного самоуправления в тот момент еще находились в зачаточном состоянии. Помимо того, не стоит забывать и о локальных военных конфликтах того времени. Соответственно, что в такой ситуации наделять муниципалитеты правом создавать собственные, вооруженные силовые структуры независимые от федерального центра никто не решился.
Последний эксперимент по созданию в России муниципальной милиции проводился в 1999 году в соответствии с Указом Президента № 1115 от 17.09.1998 в 10 регионах нашей страны. Здесь стоит отметить один важный момент, эксперимент проводился по инициативе и под контролем МВД России, что предсказуемо привело к тому, что результаты этого эксперимента признали не удовлетворительными и эксперимент завершили. Так же необходимо учесть, что эксперимент изначально носил весьма формальный характер, учитывая то, что подразделения муниципальной милиции создавались «в структуре милиции общественной безопасности УВД…» и подчинялись они тем же территориальным подразделениям МВД России. Можно предположить, что сам эксперимент носил весьма формальный характер и изначально всерьез его никто не воспринимал. Более подробно об этих экспериментах можно прочесть здесь.
Текущее положение дел
Несмотря на не удачный опыт прошлого, тема создания муниципальной полиции (милиции) периодически возникает то в Парламенте, то в Правительстве России. Так в сначала в 2011 году инициатива выдвигалась КПРФ, а в 2014 году депутатами от партии «Справедливая Россия» в парламент вносился проект № 621910-6 Федерального закона «О муниципальной милиции в Российской Федерации». Правительство РФ, однако, данную инициативу не поддержало и законопроект был снят с рассмотрения. Судя по доводам, изложенным в официальном отзыве, Правительство посчитало предлагаемую законопроектом компетенцию муниципальной милиции излишне расширенной и охватывающей вопросы явно выходящие за рамки понятия «Охрана общественного порядка».
В 2016 году в ряде СМИ появилась информация о том, что на этот раз уже само Министерство внутренних дел России направило в регионы, свой, разработанный ВНИИ МВД РФ, законопроект о создании муниципальной милиции. Сам факт существования такого документа подтверждает публикация на официальном сайте ВНИИ МВД России.
заседание Ученого совета ВНИИ МВД России от 16.02.2017г.:
— На заседании Ученого совета с научным докладом «О проекте федерального закона «О муниципальной милиции в Российской Федерации» выступил доктор юридических наук, доцент Мусеибов Абдула Гулиевич, главный научный сотрудник НИЦ № 5.
К сожалению, в открытых источниках найти полный текст законопроекта не удалось, поэтому проанализировать можно лишь публикации в прессе, где изложены основные тезисы.
Исходя из содержания статьи издания Комерсантъ, суть предложений МВД России состоит в создании при муниципалитетах некой правоохранительной структуры с не совсем понятными задачами и полномочиями. А именно:
Проект федерального закона «О муниципальной милиции в Российской Федерации»
Разработка проекта федерального закона «О муниципальной милиции в Российской Федерации» направлена на реализацию конституционных положений о реальном участии органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка и обеспечении правопорядка на своей территории.
Как показывает практика функционирования российской милиции в период 1991-2011 годов, формальная ее децентрализация (наличие милиции общественной безопасности, финансируемой, в том числе за счет региональных и местных бюджет и находившейся в определенном подчинении органов государственной власти субъектов Российской Федерации) не привела к положительным результатам в охране общественного порядка, не обеспечила полновесный учет мнения населения местных территорий.
Создание в 2011 г строго вертикальной структуры полиции еще более «отдалило» региональные власти и органы местного самоуправления от управления органами охраны правопорядка и снизило порог их ответственности за состояние общественного порядка и общественной безопасности на соответствующих территориях.
Изучение опыта зарубежных государств показывает, что наиболее распространенным подходом в этих условиях является создание автономных муниципальных органов охраны общественного порядка, находящихся во введении местного самоуправления.
В свете названного представляется необходимым в настоящее время вести речь не столько о децентрализации современной полиции, сколько о демонополизации правоохранительной функции, а применительно к возможностям ее реализации органами местного самоуправления- функции охраны общественного порядка.
Вместе с тем вопросы охраны общественного порядка имеют местное значение лишь в том плане, что решаются на конкретной территории и данными субъектами местного самоуправления, несомненно, оставаясь при этом частью общего дела обеспечения правопорядка в стране.
Согласно Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка (включая, надо думать, правопорядок в общественных местах), общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст.72). Осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности, общественного порядка, борьбе с преступностью отнесено к полномочиям
Правительства Российской Федерации (пункт «е» части 1 ст.114).
В тоже время ст.132 Конституции Российской Федерации определяет, что органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка, Кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Эти положения конкретизированы в Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Им, в частности, установлено, что к вопросам местного значения муниципального района относится организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией (ст.15).Данное полномочие закреплено и применительно к вопросам местного значения городского округа. Ст.16 указанного закона говорит об организации охраны общественного порядка на территории городского округа силами муниципальной милиции.
Однако до настоящего времени эти нормы не реализованы. Муниципальная милиция не создана. Цель законопроекта и состоит в том, чтобы создать надлежащие законодательные условия для формирования муниципальной милиции и тем самым реализовать конституционное полномочие органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка.
Муниципальная милиция в законопроекте рассматривается как самостоятельный муниципальный орган, который непосредственно подчиняется главе муниципального образования. Она не входит в структуру местной администрации. По мнению разработчиков законопроекта, это обеспечит должную независимость муниципальной милиции вопросах охраны общественного порядка и уменьшит риск субъективизма в руководстве ею. В данном случае учитывается и следующее обстоятельство. Начальник муниципальной милиции избирается всем населением муниципального образования.
Однако государство не может быть безучастно к состоянию общественного порядка на территории всей страны, том числе и к состоянию общественного порядка на территории конкретного муниципального образования. В этой связи полиция должна быть координатором работы, оказывать ей необходимую помощь в выполнении возложенных задач (особенно в период становления) и выполнять определенный объем функций в сфере обеспечения общественного порядка.
Представляется также целесообразным с учетом специфики правового положения городов федерального значения и закрытых административно- территориальных образований функцию охраны общественного порядка в них оставить за полицией. В компетенцию полиции будет входить и обеспечение общественного порядка на транспортных магистралях (железнодорожном, воздушном и водном транспорте).
Создание нового правоохранительного института приблизит правоохранительную деятельность к потребностям граждан и конкретных поселенческих обществ, повысит подотчетность органов охраны правопорядка гражданам, а также уровень доверия к ним со стороны населения и в целом положительно скажется на состоянии безопасности граждан и общественного порядка в стране.
Организация и деятельность муниципальной милиции подлежит урегулированию на уровне федерального закона, поскольку охрана общественного порядка и выполнение муниципальной милицией некоторых других функций предполагает применение органами властных средств воздействия, включая использование мер принуждения.
В целях обеспечения единой государственной политики в вопросах обеспечения общественного порядка и общественной безопасности, противодействия преступности на территории всей страны на уровне федерального закона необходимо закрепить также общие задачи и обязанности муниципальной милиции, основы ее организации и особенности прохождения службы служащими муниципальной милиции, минимальные стандарты социальной и правовой защищенности служащих муниципальной милиции, основные элементы муниципального и общественного контроля за деятельностью муниципальной милиции.
Муниципальная полиция в системе органов местного самоуправления России *
Казанник Алексей Иванович, профессор кафедры государственного и муниципального права Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского, доктор юридических наук.
В статье обсуждается возможность создания в России муниципальной полиции, рассматриваются организационно-правовые проблемы ее формирования, определяются с учетом зарубежного опыта задачи и функции органов полиции, высказываются предположения об эффективности их деятельности.
Ключевые слова: местное самоуправление, общественный порядок, муниципальная полиция, законодательные основы, определение функций, эффективность деятельности.
The article discusses the opportunity of creating municipal police in Russia. Organizational and legal problems of municipal police forming are considered. The objects and functions of police are determined taking into account some foreign experience, some suppositions of their activity efficiency are stated as well.
Key words: self-government, public order, municipal police, legislative fundamentals, determination of functions, activity efficiency.
Кадры муниципальной полиции будут подбираться из состава местного населения, которое имеет реальную возможность проконтролировать буквально каждый шаг блюстителей общественного порядка. Поэтому полицейские вряд ли рискнут на глазах у своих земляков нарушать права и свободы граждан, применять недозволенные методы сбора оперативной информации в отношении лиц, подозреваемых в совершении преступлений.
Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 7. Ст. 900.
Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.
Анализ действующего законодательства и сложившейся практики местного самоуправления позволяет сделать вывод, что в настоящее время органы муниципальной власти осуществляют в сфере охраны общественного порядка лишь координационную функцию. В пределах своей компетенции они согласовывают деятельность подразделений полиции общественной безопасности, предприятий и организаций, расположенных на территории муниципальных образований, направляют их усилия на охрану общественного порядка с наименьшими затратами сил и средств. Реализуя полномочия по осуществлению координационной функции, органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов совершают следующие юридически значимые действия:
В целях повышения эффективности координационной функции органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка создаются комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, а также административные комиссии. Хотя эти комиссии действуют при исполнительных органах местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, тем не менее не все они входят в структуру органов местного самоуправления.
Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 26. Ст. 3177.
Административные комиссии не включены действующим КоАП РФ в состав органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях (глава 23). Но они создаются в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации как органы охраны общественного порядка.
Правовую основу деятельности комиссий часто составляют нормы законов субъектов Российской Федерации об административной ответственности. Среди них наиболее распространенными являются законы об административной ответственности за правонарушения в жилищно-коммунальном хозяйстве, на муниципальном транспорте, в сфере благоустройства, озеленения и санитарного содержания городов, поселков и сельских населенных пунктов. В этом случае административные комиссии наделяются статусом юрисдикционных органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, отнесенных региональным законодательством к компетенции субъектов Российской Федерации. Комиссии формируются при исполнительных органах местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, которые координируют их деятельность по привлечению к ответственности лиц, совершивших административные правонарушения.
В качестве примера можно сослаться на Закон Воронежской области от 31 декабря 2003 г. «Об административных правонарушениях на территории Воронежской области». В нем сформулированы составы административных правонарушений по предметам ведения субъекта Российской Федерации, определены виды наказаний и предусмотрено создание административных комиссий, осуществляющих функцию применения мер административной ответственности (ст. 7).
Однако в ряде субъектов Российской Федерации создаются административные комиссии как органы местного самоуправления, не наделенные функциями административной юрисдикции, но осуществляющие свою деятельность в рамках законодательства о местном самоуправлении. В тесном взаимодействии с органами полиции они обеспечивают охрану общественного порядка на территории муниципальных образований, осуществляют защиту собственности от преступных посягательств, занимаются профилактикой правонарушений и правовым воспитанием населения. Такие комиссии сформированы при исполнительных органах местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в республиках Северного Кавказа. Они, по существу, являются организационно-правовой формой координации несоподчиненных органов охраны общественного порядка.
В состав комиссий обычно входят представители исполнительных органов местного самоуправления, полиции, органов по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), общественных объединений граждан. Руководят их работой исполнительные органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.
Несмотря на достаточно широкую компетенцию органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по осуществлению координационной функции в сфере охраны общественного порядка на подведомственной территории, они тем не менее не реализуют свои полномочия по самостоятельному обеспечению охраны общественного порядка, предоставленные им Конституцией РФ и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ.
Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 23. Ст. 2755.
На основании данного Указа Правительство РФ, как известно, внесло в порядке законодательной инициативы на рассмотрение Государственной Думы проект Федерального закона «Об органах охраны общественного порядка в Российской Федерации».
В соответствии с проектом закона муниципальной полицией должны были стать органы местного самоуправления, призванные охранять в пределах своих полномочий общественный порядок на территории соответствующего муниципального образования (ст. 20). Создание, реорганизация и ликвидация органов муниципальной полиции относились к ведению представительных органов местного самоуправления в соответствии с уставами муниципальных образований. Положение об органе муниципальной полиции должно было приниматься представительным органом местного самоуправления на основе Типового положения, утверждаемого Правительством РФ, и регистрироваться в установленном порядке в федеральном органе исполнительной власти внутренних дел.
Штатная численность муниципальной полиции должна была определяться представительным органом местного самоуправления в соответствии с нормативами, установленными Правительством РФ.
Руководитель органа муниципальной полиции подлежал назначению на должность главой муниципального образования по согласованию с представительным органом местного самоуправления. Его кандидатура должна была подбираться из числа граждан, имеющих квалификационное свидетельство, высшее юридическое образование и опыт работы в правоохранительных органах России не менее пяти лет.
В проекте закона определялась компетенция муниципальной полиции в сфере охраны общественного порядка. По характеру и объему полномочий она практически не отличалась бы от компетенции полиции общественной безопасности (ст. 16). Муниципальная полиция была бы призвана обеспечивать личную и общественную безопасность, поддерживать общественный порядок, заниматься выявлением, предупреждением и пресечением преступлений и административных правонарушений, раскрывать своими силами преступления, по делам о которых производство предварительного следствия необязательно, вести розыск отдельных категорий лиц, оказывать помощь юридическим и физическим лицам в защите их прав и законных интересов.
В настоящее время в отдельных субъектах Российской Федерации создаются за счет средств местных бюджетов органы охраны общественного порядка, которые лишь по недоразумению называются муниципальной полицией. Они входят в структуру полиции общественной безопасности и подчинены вышестоящим органам внутренних дел. Все должности в них замещены не муниципальными, а государственными служащими.
Практика формирования муниципальной полиции в системе МВД России грубейшим образом нарушает нормы Конституции РФ и действующего законодательства о местном самоуправлении.
Согласно Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Они самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка на территории муниципальных образований, что гарантируется запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Организация охраны общественного порядка на территории муниципального района и городского округа муниципальной полицией отнесена Федеральным законом N 131-ФЗ к вопросам местного значения.
Сказанное позволяет сделать вывод, что формирование муниципальной полиции в системе МВД России противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Муниципальная полиция по своему правовому статусу может быть лишь одним из видов исполнительных органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Она не должна входить в систему органов государственной власти, в том числе и в систему МВД России. Порядок формирования муниципальной полиции, ее компетенция, структура и штатная численность могут быть определены уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Жесткая централизация в системе МВД России, установленная Федеральным законом «О полиции», совершенно неуместна. Она не позволяет формировать муниципальную полицию с учетом природно-географических, экономических и криминологических особенностей муниципальных районов и городских округов России, их исторических, национальных и иных местных традиций.
По вопросу о конкретных моделях муниципальной полиции в научной литературе высказываются разные мнения. Одни ученые считают, что в России должна быть создана трехуровневая структура органов охраны общественного порядка: федеральная полиция, полиция субъектов РФ и муниципальная полиция. В этом случае на муниципальную полицию должны быть возложены практически все функции, осуществляемые сегодня федеральной полицией в муниципальных районах и городских округах. Структура муниципальной полиции будет тогда почти полностью совпадать со структурой районного, городского отдела (управления) внутренних дел России.
При таком подходе на территории муниципальных районов и городских округов не будут создаваться государственные органы охраны общественного порядка. Муниципальная полиция будет обладать самостоятельностью и автономностью в обеспечении охраны общественного порядка на обслуживаемой территории, осуществлять свою деятельность обособленно от системы органов внутренних дел.
Другие ученые обосновывают позицию, согласно которой муниципальная полиция должна создаваться не вместо органов федеральной полиции на местах, а наряду с ними, в качестве самостоятельных структур охраны общественного порядка, входящих в систему исполнительных органов местного самоуправления. На нее могут быть возложены лишь отдельные функции охраны общественного порядка, выполняемые теперь полицией общественной безопасности. Одновременно потребуется четко разграничить компетенцию между федеральными и муниципальными органами полиции, обеспечить их тесное взаимодействие, наладить эффективный контроль за деятельностью несоподчиненных структур.
Богатый опыт формирования муниципальной полиции в зарубежных странах показывает, что любая из приведенных выше моделей может подойти и для России. Однако для практического решения вопроса о создании муниципальной полиции в нашей стране первая модель является предпочтительнее. Она не повлечет за собой формирование многочисленных координирующих органов, появление параллелизма и дублирования в деятельности федеральной и муниципальной полиции, не приведет к неоправданной затрате материальных и финансовых средств.
Подробно об этом см.: Осипов Ю.И. Зарубежный опыт муниципализации полиции // Муниципальная полиция: проблемы организации и правового обеспечения, зарубежный опыт. М., 1991.
Формированием муниципальной полиции в зарубежных странах занимаются органы местного самоуправления. Полиция находится в их непосредственном подчинении, содержится за счет местного бюджета, функционирует в пределах четко определенной юрисдикции и выполняет задачи по обеспечению личной и имущественной безопасности населения муниципального образования. Представляя собой самостоятельную структуру, муниципальная полиция выполняет все основные функции по охране общественного порядка на местах. При этом исключается дублирование полицейских функций на муниципальном уровне. Так, например, муниципальная полиция Франции призвана обеспечивать охрану правопорядка, общественной безопасности, спокойствия и санитарии в пределах обслуживаемой территории. На нее возложены следующие функции:
Становление местного самоуправления в России позволяет использовать богатый зарубежный опыт для формирования муниципальной полиции. С его учетом следует как можно раньше создать муниципальную полицию, передав ей все службы и подразделения полиции общественной безопасности, за исключением отрядов полиции особого назначения и специализированных подразделений ГИБДД. В законодательном порядке на нее целесообразно возложить практически все функции полиции общественной безопасности, предоставив для их осуществления необходимые полномочия, материальные и финансовые ресурсы. Видимо, есть смысл последовать и рекомендательной норме Указа Президента РФ от 3 июня 1996 г. «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка» и предусмотреть в уставах муниципальных образований выборность населением руководителей муниципальной полиции в муниципальных районах и городских округах.
Стремление отдельных ведомств России и впредь придерживаться экстенсивного пути развития органов внутренних дел посредством наращивания численности сотрудников полиции обречено на неудачу. Система органов внутренних дел страны вследствие своей громоздкости и бюрократичности уже в недалеком будущем может оказаться на грани потери управляемости. Остро встал вопрос о реформировании системы МВД России, создании муниципальной полиции, функции которой наиболее полно отвечали бы интересам населения конкретной территории. Выполнение законодательных предписаний об организации охраны общественного порядка силами муниципальной полиции сделает полнокровным самоуправление в России, повысит личную и имущественную безопасность граждан, поднимет авторитет полиции в глазах населения.